В правительстве на протяжении нескольких месяцев говорят о необходимости реформы Федеральной таможенной службы и передаче части ее полномочий, касающихся фискальных функций, налоговикам. Или создания на базе ФНС и ФТС нового мегарегулятора.
Среди главных претензий к таможне – плохая собираемость налогов, коррупционная рента и преференции дружественным компаниям.
Как стало известно «Ко», в середине ноября в главном офисе ведомства на Новозаводской улице побывали сотрудники ФСБ. Их интересовали документы, касающиеся таможенных платежей. Столь глубоко под ФТС не копали почти 10 лет, с тех пор, как ведомство возглавил давний знакомый Владимира Путина Андрей Бельянинов, с которым президент пересекался во время службы в 1980‑х в ГДР. Сможет ли он сдержать натиск оппонентов?
Друг президента
Назначению Бельянинова главой ФТС предшествовала серия коррупционных разоблачений, инициированных Генпрокуратурой в 2006 г. В середине апреля президент Владимир Путин
обвинил таможенников, что они «сливаются в экономическом экстазе» с бизнесменами. 11 мая 2006 г. президент подписал указ, который вывел службу из ведения Минэкономразвития и подчинил напрямую правительству. А на следующий день были отправлены в отставку руководитель таможенной службы Александр Жерихов и два его заместителя.
Вслед за перестановками в руководстве ФТС последовали отставки в правоохранительных органах. За «упущения в борьбе с контрабандой» были уволены пять офицеров оперативно-розыскного бюро №10 департамента экономической безопасности МВД, а также замруководителя Службы экономической безопасности ФСБ Сергей Фоменко. «За упущения в контроле над таможней» лишился поста и замначальника Главного управления Генпрокуратуры Дмитрий Полищук. Досталось и сенаторам. Председатель Совета Федерации Сергей Миронов внес представления о досрочном прекращении полномочий Бориса Гутина (Ямало-Ненецкий АО), Игоря Иванова (Приморье), Аркадия Саркисяна (Хакасия, бывший вице-президент «РУСАЛА») и Александра Сабадаша (Ненецкий АО, контролирует водочный завод «Ливиз»). Гутин восемь лет проработал в Государственном таможенном комитете, в 2000–2004 гг. был замруководителя комитета, а Иванов имел отношение к Дальневосточной таможне.
Помимо дружбы с Владимиром Путиным, назначению Бельянинова главным таможенником способствовали его финансово‑экономические знания в области внешней торговли. Он окончил Московский институт народного хозяйства им. Г.В. Плеханова, работал в ГДР, которая тогда была основным торговым партнером Советского Союза. Бельянинов сохранил связи в зарубежных торговых представительствах России, вдобавок после ухода из Первого управления КГБ он начал заниматься банковской деятельностью, сначала в РЭА-банке, затем в Новикомбанке. Банкиров, хорошо разбирающихся во внешнеэкономической деятельности, в начале 2000‑х было не так много. «В «Рособоронэкспорте», где Бельянинов работал ранее, он зарекомендовал себя как менеджер, не замешанный в каких-либо скандалах и отвечавший в компании прежде всего за финансовые потоки и работу с предприятиями (экспортные контракты заключал его заместитель, ныне глава «Ростеха» Сергей Чемезов. – Прим. «Ко»)», – отмечает директор Центра анализа стратегий и технологий Руслан Пухов. Он вспоминает, что Бельянинову удалось вскрыть случаи коррупции в Минобороны, и «это могло стать одной из причин его назначения в таможню».
Бельянинов начал с замены глав всех семи таможенных управлений. «До середины 2000‑х региональные таможни обладали серьезной автономией, – говорит президент Центра стратегических коммуникаций Дмитрий Абзалов, – и в плюс Бельянинову можно поставить довольно успешную работу по их централизации, ужесточение и синхронизацию таможенных сборов. В минус – подбор команды и слабый контроль на местах».
С приходом нового руководителя претензий к ФТС меньше не стало. В сентябре 2009 г. Генпрокуратура обвинила таможенников в протекционизме, фальсификации актов и занижении стоимости ввозимых товаров. В июне того же года на фоне скандала вокруг Черкизовского рынка Владимир Путин
снова возмутился: «Несколько лет назад разогнали руководство таможни, а каналы поставки как работали, так и работают до сих пор». По фактам контрабанды тогда возбудили 28 уголовных дел, 62 человека были привлечены к административной ответственности.
В 2010 г. Генпрокуратура выдвинула обвинения против таможенников Московского и Дальневосточного регионов. «На таможне возникли устойчивые схемы незаконного вывода капиталов, – говорилось в заявлении Генпрокуратуры. – Таможенники знали о противоправных действиях, но не принимали необходимых мер для их предотвращения». Генпрокуратура тогда обнаружила, что за границу утекло более 12 млрд руб. Проблемы имелись и в других регионах. Например, в Псковской области были освобождены от административной ответственности компании, допустившие нарушение валютного законодательства.
Самое громкое коррупционное дело было связано с советником главы ФГУП «Ростэк» Александром Романовым. В 2012 г. ему предъявили обвинение в организации незаконного сбора денег с компаний-импортеров за ускоренное оформление грузов. Его приговорили к пяти годам строгого режима и штрафу в 117 млн руб., но позднее областной суд изменил приговор райсуда, и срок Романова был сокращен до двух лет, а штраф – до 23 млн руб. Учитывая время, проведенное под стражей, Романов вышел на свободу уже через несколько дней после вынесения нового приговора.
Таможенная монополия
История с советником главы «Ростэка», возможно, и не привлекла бы столько внимания, если бы не масштабы самой компании. Она была создана еще в 1992 г. для строительства и эксплуатации объектов таможенной инфраструктуры. Но по-настоящему развернуться «Ростэк» смог после назначения Андрея Бельянинова. В 2007 г. главой «Ростэка» стал бывший коллега начальника ФТС по работе в Новикомбанке и его советник Александр Повстяный, а еще год спустя было принято решение о переносе таможенного оформления грузов на склады поближе к госгранице. Официальные причины – транспортная разгрузка столицы и развитие бизнеса приграничных территорий. Но выиграл от этого сам «Ростэк». В регионах ФГУП и его «дочки» начали выдавливать остальных. «Частные компании банкротили, применяя административный ресурс, – говорит независимый эксперт по логистике Николай Лобанов. – Работает логистическая компания, хочет открыть склад временного хранения, а ей говорят: ставьте там нашего человека, который будет контролировать финансы, отдавайте долю в бизнесе, или мы вас закроем. Это жесткий государственный рэкет».
К 2012 г. «Ростэк» через своих «дочек» владел терминалами и складами временного хранения (СВХ) по всей стране, занимая, по экспертным оценкам, на российском рынке внешнеэкономической деятельности не меньше 20–30% по обороту. Это минимум $300 млн, а в целом активы «Ростэка» оценивались в $1 млрд.
В дело включилась Федеральная антимонопольная служба (ФАС). С 2011 г. она рассмотрела несколько жалоб на доминирующее положение и внесла некоторые «дочки» «Ростэка» в список доминирующих компаний. В мае 2012 г. Владимир Путин
раскритиковал «Ростэк», заявив, что ФГУП с его «дочками» «обслуживает либо собственные интересы чисто коммерческого характера, либо интересы своих материнских административных структур <…>. Предпримем необходимые шаги либо по ликвидации ряда этих структур, либо по их приватизации». Сказал свое слово и глава ФАС Игорь Артемьев: «Давно с этим ФГУП нужно покончить, если мы хотим иметь честную таможню, а не ту, которая приватизировала много километров государственной границы». «Президент дал указание ликвидировать «Ростэк», отцепить коммерческую структуру от госоргана, но это поручение не исполнялось очень долго», – отмечает депутат Госдумы Дмитрий Горовцов.
Только с середины 2013 г. «Ростэк» прекратил оказывать услуги в сфере таможенного дела. Предприятие сейчас обслуживает таможенную инфраструктуру – убирает помещения таможенных постов, следит за инженерными сетями и т.д. «Ростэку» запретили заниматься коммерческой деятельностью, но люди, работавшие в нем, остались в таможенном бизнесе, и для частных брокерских компаний мало что изменилось.
Экс-директор «Ростэка» Повстяный, покинувший госкомпанию в 2012 г., сейчас вместе со своими партнерами владеет более чем 30 компаниями – терминалами, СВХ, таможенными складами и перевозчиками по всей России. «Ведомости» выяснили, что многие из этих фирм были связаны с «Ростэком» или владеют складами, которые раньше принадлежали «Ростэку», а в списке их учредителей – бывшие коллеги Бельянинова и Повстяного по Новикомбанку: Олег Мазурин, Александр Кива и Михаил Титоров. Среди партнеров «Ростэка» и структур Повстяного оказались и родственники Бельянинова. Так, фирмы, связанные с супругой руководителя ФТС Людмилой Бельяниновой, владеют 14% ЗАО «Ростэк-строй», созданного в 2010 г. Совладелец 51% этой компании – структура ФГУП «Ростэк». Партнер Повстяного по финансово‑правовому бюро «Белый кит» и директор «Ростэк-дюфримола» Артем Морозов был гендиректором и владельцем 66,67% в фирме дочери Бельянинова Светланы – ООО «Маэстро». Сама Светлана была гендиректором после него, и она также была мажоритарным владельцем. «Белый кит», как сказано на его сайте, оказывает юридическую поддержку внешнеэкономической деятельности, помогает найти нужных контрагентов и «организовать получение классификационного решения ФТС России при ввозе многокомпонентных грузов в несобранном или разобранном виде».
Помочь друзьям
ФТС продолжает поддерживать «дружественные» компании. Оптимизируя структуру, таможенники закрывают свои посты по всей России в пользу структур, так или иначе аффилированных с бывшими руководителями «Ростэка». Вот несколько последних примеров.
Заднепровский таможенный пост в Смоленске имел два отдела таможенного оформления и контроля – ОТО и ТК №1 и ОТО и ТК №3. Один располагался в Смоленске по тому же адресу, что и СВХ ООО «Транзит-С», другой – в деревне Никольское, в 12 км от областного центра. Там же работал конкурирующий СВХ ООО «Катынский терминал» (сейчас «Терминал Никольский»). Однако осенью 2014 г. вышел приказ ФТС за подписью Андрея Бельянинова об объединении двух отделов и переезде ТК №3 в Никольское на СВХ «Катынский терминал». Приказ вступил в силу 2 февраля текущего года. В ООО «Транзит-С» «Ко» отказали в официальном комментарии, хотя неофициально признали, что часть клиентов ушла к конкуренту.
Почему предпочтение было отдано «Катынскому терминалу»? Можно предположить, что выбор связан с его руководством. Учредителем компании является бывший глава «Ростэка» Александр Повстяный, а генеральным директором и вторым учредителем – бывший генеральный директор «Ростэк-Смоленск» Дмитрий Груздев.
История, едва ли не точь-в-точь повторяющая закрытие Смоленского поста, произошла недавно в Ярославской области, где 3 ноября 2015 г. закрылся Переславский таможенный пост. Рядом с ним расположен СВХ «Переславский технопарк». В зоне ответственности Ярославской таможни только два СВХ открытого типа (склад предназначен для любого товара, и пользоваться СВХ открытого типа может любое лицо, в отличие от СВХ закрытого типа, где хранится товар исключительно собственника склада) – СВХ ООО «Таможенный терминал «Верхняя Волга» (г. Ярославль) и СВХ «Переславский технопарк». В Костромской области, также входящей в регион деятельности Ярославской таможни, СВХ открытого типа вообще отсутствуют. «С закрытием таможенного поста предприятиям Переславля-Залесского придется перестраивать логистические схемы и нести дополнительные расходы», – говорит представитель одной из компаний, работающих в регионе. По словам начальника управления логистики ООО «СВХ «Переславский технопарк» Александра Головорушко, склад работал около шести лет, инвестиции в бизнес составили около 15 млн руб. Теперь склад закрыт, и потери несут не только его владельцы, но и все предприятия города. «Причиной закрытия таможенного поста стала конкуренция со стороны ярославского СВХ, – считает Александр Головорушко. – Количество деклараций на одного сотрудника таможни у нас было второе в регионе, тем не менее пост закрыли». По его мнению, главным выгодополучателем от закрытия Переславского таможенного поста должен стать СВХ ООО «Таможенный терминал «Верхняя Волга». Это бывшее ЗАО «Ростэк – Верхняя Волга», а руководит им первый начальник Ярославской таможни Александр Лобанов. «Но наши городские компании к ним не поехали. Дорого и не очень удобно, – говорит Александр Головорушко. – Теперь они растаможивают грузы во Владимирской или Московской области».
«По настоянию Владимира Путина система «Ростэка» была уничтожена, но на его базе появились частные таможенные объединения, которые фактически заместили «дочки» «Ростэка» и также получают всевозможные преференции», – говорит председатель Национального антикоррупционного комитета России Кирилл Кабанов.
Минус $40 млрд в год
Одна из главных претензий к Бельянинову – слабая собираемость налогов. В прошлом году депутаты от партии «Справедливая Россия» обратились в Счетную палату с просьбой проверить таможню на предмет недополученных в бюджет платежей. Результатов то письмо не принесло. "Счетная палата доверила проверку аффилированной с ФТС Российской таможенной академии", – рассказывает заместитель председателя Госдумы Николай Левичев. По его словам, академия подготовила отчет, но депутатов он не устроил.
Масштабы возможных потерь озвучила так называемая рабочая группа высокого уровня, в состав которой вошли депутаты всех фракций, представители кабинета министров, Счетной палаты, федеральных агентств и ведомств, а также руководство Российской академии наук. Они разработали специальную методику и заявили, что в 2013 г. бюджет недополучил от таможни около 2,5 трлн руб., или $40 млрд. Для сравнения: в прошлом году таможня принесла в бюджет 7,1 трлн руб. По словам секретаря рабочей группы Комитета Госдумы по безопасности и совершенствованию законодательства Дмитрия Горовцова, потери в таможенных сборах нельзя назвать случайностью. Частично это сознательные уголовно наказуемые потери, в том числе незаконно возмещенный НДС за поставку товара и занижение таможенной стоимости груза.
Одна из последних историй, связанных с занижением стоимости товара, произошла в минувшем сентябре на таможенном посту в подмосковной Кубинке. Небольшая компания-импортер, ООО «Кайрон», зарегистрированная в Санкт-Петербурге в частной квартире, завезла через Кубинку контейнер с 700 автомобильных шин. В декларации значилось: шины производства КНР стоимостью $22,7 каждая. Налогов и пошлин с контейнера заплатили на 436 100 руб. При изучении этой таможенной декларации выяснилось, что шины произведены компанией Mickey Thompson Tyres. Но такого производителя в Китае нет. Это американское производство, и оптовая цена одной покрышки составляет $130. Таким образом, с одного контейнера государство недополучило 2,6 млн руб. Всего же компания накануне зимнего сезона завезла через Кубинку 59 таких контейнеров. Потери бюджета оцениваются в 155 млн руб.
«Итоги расследования рабочей группы стали известны и главе правительства, и президенту, направлено обращение председателю Следственного комитета Александру Бастрыкину. Сейчас идет доследственная проверка», – сообщает Дмитрий Горовцов.
В ФТС не согласны с оценкой рабочей группы. «Методика определения полноты собираемости таможенных платежей имеет ряд серьезных недостатков, приводящих к неверным выводам», – заявили «Ко» в ФТС. По словам представителя ведомства, таможенники предложили продолжить работу с учетом всех заинтересованных ведомств и выяснить причины расхождения в данных. «Подтверждением правильности нашей методики стали статданные ЦБ, полученные на основе платежного баланса, – говорит Николай Левичев. – Эта оценка совпала с нашим методом зеркальной статистики».
«Объем экономической контрабанды, то есть неуплаты таможенных платежей, вернулся на уровень конца 1990‑х. И связано это с огромной степенью коррупционного проникновения в таможенную систему, – считает Кирилл Кабанов. – К ФТС всегда было много вопросов по определению таможенной стоимости товаров, которая от региона к региону имеет разную величину».
Мегарегулятор?
За пост главы ФТС сейчас идет ожесточенная подковерная борьба. Причем ведут ее несколько сторон – это и региональные власти, желающие получить контроль над местными таможенными управлениями, чтобы иметь возможность назначать глав региональных таможенных служб, и федеральные структуры, в первую очередь Федеральная налоговая служба, находящаяся в подчинении у Минфина.
Один из вариантов, который обсуждается в правительстве, – разделение ФТС на две части. Контроль над поступлением средств от таможенной деятельности в федеральный бюджет может быть передан в налоговую службу (в прошлом году от ФТС в бюджет поступило 7,1 трлн руб., от ФНС – 6,2 трлн руб.), а силовая функция таможенного контроля – в ФСБ, или будет создана новая структура, например, таможенная полиция. ФТС всегда боролась с ФНС за консолидацию функционала. Это два основных центра налоговых сборов, и оба направления интересны с аппаратной точки зрения. Многие бы хотели создать на их базе один мегарегулятор.
Еще в середине 2000‑х министр финансов Алексей Кудрин пытался объединить таможню с подконтрольной ему налоговой службой, что серьезно повысило бы статус Минфина, но безрезультатно. Сейчас чиновники вновь воодушевились этой идеей. Глава Минфина Антон Силуанов уже говорит об объединении информационных систем ФНС и ФТС. Реформу ФТС могут увязать с кампанией правительства по очередной оптимизации контрольно-надзорных органов, которая проводится по поручению премьера Дмитрия Медведева от 28 июля 2015 г. До 1 декабря правительство должно представить в Кремль предложения по оптимизации контрольных и надзорных органов. Предлагается подумать об исключении дублирующих функций и возможном их объединении «по сферам деятельности».
«У Бельянинова очень хороший контакт с Владимиром Путиным и связи среди силовиков, – говорит президент коммуникационного холдинга Minchenko Consulting Евгений Минченко. – Но мы видим, что былые заслуги и наличие личного контакта с президентом не являются гарантией неприкосновенности, как это было с экс-главой РЖД Владимиром Якуниным. Сейчас требования к эффективности и затратности тех или иных проектов выше. В этом смысле если возникает тема реорганизации ФТС, то Бельянинову грозит отставка».
Методика расчета выпадающих налоговых платежей
Статистические данные были взяты за 2013 год, потому что это был последний докризисный год, до девальвации рубля, зарубежных санкций, а также симметричных заградительных мер – самый здоровый год перед снижением темпов роста экономики. Сопоставительный анализ данных таможенной статистики ФТС за 2013 г. с данными таможенных органов стран – торговых партнеров по некоторым, наиболее чувствительным группам товаров – производился с использованием метода зеркальной статистики.
Рабочая группа оценила величину расхождений по импорту-экспорту по данным ФТС, с одной стороны, и Международного валютного фонда (МВФ), ВТО, Центробанка – с другой. Сравнительный анализ данных по 16 наименованиям товаров, ввезенных на территорию России, показал расхождения примерно в $12,3 млрд: $61,1 млрд против $73,3 млрд. После применения методологического понижающего коэффициента расхождение, вызванное возможными нарушениями таможенного законодательства, составило $11,3 млрд. Далее, учитывая средневзвешенную ставку ввозных таможенных пошлин в районе 10–12%, а также импортный НДС в размере 18%, были выявлены предполагаемые бюджетные потери в сумме около $3,2 млрд.
Аналогичная методика использовалась при определении потерь при экспорте. По данным стран – торговых партнеров России, в 2013 г. они импортировали отдельные группы товаров на сумму около $175,2 млрд. ФТС представила информацию об экспорте на сумму около $122,3 млрд. С учетом понижающего коэффициента и средневзвешенной величины вывозных таможенных пошлин (15%) были выявлены потери федерального бюджета на сумму около $7,3 млрд.
Если экстраполировать результаты проведенных исследований на общий объем импорта-экспорта России по всем группам товаров в 2013 г., итоговый диапазон равен $34–40,5 млрд.