С 1 февраля 2018 года в России останется одна «заначка» - Госдума приняла закон об объединении Фонда национального благосостояния (ФНБ) и Резервного фонда. И хотя объединение происходит на базе ФНБ, фонд будет выполнять функции резервного. Таким образом эксперимент по созданию резерва для будущих поколений можно считать оконченным. Спустя десять лет страна возвращается к 2008 году, когда Стабилизационный фонд, созданный усилиями тогдашнего министра финансов Алексея Кудрина, был разделен на две части.
Денег нет
Новый Резервный фонд будет наполняться по старому бюджетному правилу. «Сборка» доходной части бюджета происходит по цене, не превышающей 40 долларов за баррель (в ценах 2017 года). А все дополнительные доходы автоматически зачисляются на специальный счет, откуда перечисляются на покрытие дефицитов - федерального бюджета, страховой пенсионной системы и государственной части взносов по программам софинансирования добровольных пенсионных накоплений. Расходы фонда будут определяться не только потребностями, но и возможностями.
Если общий объем средств, накопленный в Резервном фонде, не достигает 5% ВВП, то сумма, перечисленная в погашение дефицитов, в свою очередь не может превышать 1% ВВП. Если же объем средств в новом Резервном фонде превысит 5% ВВП, то потолок выплат определяется выпадающими нефтегазовыми доходами. Цена отсечения будет индексироваться на 2% в год. На 30 июня, когда министр финансов Антон Силуанов сообщил об объединении фондов, в Резервном фонде было около 933 миллиардов рублей, в ФНБ - 4,2 триллиона рублей. В момент разделения Стабфонда ситуация была зеркальной: на счетах Резервного фонда хранилось 3,057 трлн. руб., а в Фонде национального благосостояния 777 миллиардов рублей.
Как признал заместитель Министра финансов Владимир Колычев, средства Резервного фонда исчерпаны из-за падения цен на нефть в последние два-три года.
Потайной карман
Предшественник, Стабфонд, представлял собой потайной карман, куда чиновники Минфина могли запускать руку для покрытия чрезвычайных расходов государства. И делать это они могли не нарушая отчетности - то есть не обращаясь к законодателям. Схема работала следующим образом. Денежные средства в рублях размещались на счетах казначейства в Банке России, но механика операций эмиссионного банка состоит в том, что все рубли, попадающие в банк, просто списываются - исчезают из обращения.
Они «появляются» в тот момент, когда Минфин начинает их тратить - Банк России просто «создает» эти деньги. Так как ЦБ не мог отказать в исполнении этих платежных требований, Минфин, по сути, получил эмиссионное право - увеличивать (или сокращать) количество денежных средств в экономике напрямую, а не через кредитную систему. Взамен Банк России получал право записывать на свой баланс часть золотовалютных резервов, которые по факту принадлежали Минфину, так как представляли собой тот самый Стабфонд. Но в официальных реляциях сумму Стабфонда обычно приписывали к сумме ЗВР, таким образом, завышая ее. Другим словами, финансовая механика Минфина и ЦБ мало чем отличалась от обычной «понятийной экономики», в которой жила вся остальная страна и кредитная система.
Создание Резервного фонда усложнило систему, но не изменило ее. Он так и остался чрезвычайным бюджетом, управление которым происходило в рабочем, то есть авральном порядке. В свою очередь Фонд национального благосостояния должен был жить по правилам обычного инвестфонда. На роль его управляющего был определен Внешэкономбанк. Другими словами, предполагалось сделать из ФНБ подобие Государственного нефтяного фонда Норвегии. Созданный в 1990 году, он хоть и объединяет в себе функции стабилизационного и «фонда будущих поколений», но по факту действует независимо от интересов казначейства страны. А порядок его наполнения ежегодно утверждается парламентом. Инвестиционная стратегия фонда позволила добиться его управляющим обратной зависимости от цены на нефть - не только для самого фонда, но и для всего бюджета.
Ничего особенного
В российских реалиях зависимость сложилась совершенно иная. Значительная часть средств фонда оказалась вложена в строительство олимпийских проектов, а 15 миллиардов долларов были уже «заряжены» на покупку государственных облигаций Украины в декабре 2013 года. Потратить удалось только 3 миллиарда, но судьба и этих средств неясная. По ним идут суды в Лондоне, так как новые власти Украины отказываются считать эти облигации государственным долгом. Тогда же, в декабре 2014-го года, 100 миллиардов рублей на свои проекты ФНБ получил от ВТБ. Таким образом сложился не классический западный, а типичный российский инвестфонд, в котором участвуют исключительно инсайдеры. Успех такому фонду гарантируют, соответственно, не формальные правила и инвестиционные декларации, а возможности и удача самих управляющих.
Таким образом в сегодняшней инициативе Минфина нет ничего особенного. В нынешнем виде ФНБ представляет собой странный гибрид государственных денег и частных интересов, завернутых в государственную оболочку. Для госбюджета подобное сочетание всегда угрожает неизвестными, но очень серьезными рисками.