Пять лет назад, 7 мая 2012 года, в день своего вступления в должность главы государства, Владимир Путин
подписал так называемые майские указы, в основу которых легла его предвыборная программа. С тех пор само это понятие наряду с «минскими соглашениями» стало чем-то вроде философского камня или эликсира бессмертия. То есть нечто очень правильное и хорошее, но в реальности недостижимое.
И вот на носу новые президентские выборы. Тем временем правительство убаюкивает Путина оптимистическими отчетами, но на деле «майские указы» исполняются с большим трудом, и от людей этого не скроешь. С чем президент выйдет к народу? Как убедит поверить себе? Наверняка тема неисполнения «майских указов» станет одним из козырей для оппозиции. В том, что же пошло не так с «майскими указами», разбиралась «Наша Версия».
Всего «майских указов» 11. Это обширные документы, которые ставят задачи по улучшению экономической ситуации, здравоохранения, образования, демографии, науки, внешней политики, системы госуправления, Вооруженных сил и так далее. При этом каждый из указов содержит поручения правительству, которые нужно выполнить в 2012–2020 годах – в целом этих поручений 218. В документах указаны конкретные социально-экономические показатели, которые необходимо достичь. Например, увеличить объем инвестиций, повысить зарплаты врачам и учителям, создать миллионы высокопроизводительных рабочих мест, повысить престижность российских вузов и так далее. Финансовую сторону исполнения указов взяло на себя государство, но при этом расходы должны быть разделены между федеральным и региональными бюджетами.
Бодрые цифры
К годовщине «майских указов» правительство подготовило отчет об их исполнении. Документ был презентован на очередном заседании комиссии по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития РФ, определенных в указах. В отчете перечислены все из них и приведены данные, сколько из поручений по ним выполнено.
Так, если говорить об указе о развитии Вооруженных сил, то «по состоянию на 7 апреля 2017 года выполнено и снято с контроля контрольным управлением президента Российской Федерации 12 поручений». Всего в этом указе было 15 поручений. Тема развития армии оказалась отработанной лучше всего, что неудивительно, учитывая текущий накал международных отношений и значительно выросший в связи с этим объем отчислений на закупку вооружений. Впрочем, россияне и сами это видят – недаром соцопросы свидетельствуют о возросшем авторитете армии и увеличении числа желающих пройти военную службу. Однако в правительстве уверены, что аналогичных высоких результатов удалось достичь и в других сферах, в частности в здравоохранении. Если верить правительству, то ситуация с ним меняется в лучшую сторону.
Например, в указе ставилась задача до 2018 года снизить смертность от болезней системы кровообращения до уровня 649,4 случая на 100 тыс. населения, а по итогам прошлого года этот показатель составил 614,1 случая. По туберкулезу тоже справились: 7,5 случая на 100 тыс. населения, как и требовалось в поручении. Правда, смертность от новообразований статистику подпортила: 201,6 случая на 100 тыс., хотя президент поручал сократить этот показатель к 2018 году до 192,8.
Так же ладно все складывается в сфере уменьшения административных барьеров. В свое время ставилась задача упростить до 1 января 2015 года прохождение процедур субъектами предпринимательской деятельности в строительстве и подключении к сетям, налоговое и таможенное администрирование. Правительство рапортует: «При подключении к сетям электроснабжения количество процедур уменьшилось с 10 до 5, с 281 до 179 дней сократилось время на технологическое присоединение, в 5,7 раза снизилась стоимость подключения».
О достижениях отчитывается не только Белый дом, но и отдельные ведомства. Например, глава Минобрнауки Ольга Васильева недавно заявила, что большинство поручений президента в ее сфере выполнено. На бумаге все действительно выглядит неплохо. Почему же граждане не чувствуют радости? Не ощущают на себе заботу нашего государства, а скорее даже наоборот?
Способы сачкануть
Эксперты Высшей школы экономики назвали несколько стратегий, которые позволяют органам исполнительной власти в реальности отделываться от «майских указов» с помощью формальностей. Например, за счет изменения методологии расчета целевого показателя. К примеру, согласно одному из указов к 2020 году должно быть создано 25 млн «высокопроизводительных рабочих мест». Но что это значит? В феврале 2012 года Росстат считал таковыми рабочие места, где добавленная стоимость превышала уровень, определяемый средним уровнем ВВП на рабочее место по шести крупнейшим экономикам мира. Однако уже в ноябре 2013 года то же ведомство стало определять высокопроизводительные места через среднемесячную зарплату.
Таким образом, понятие производительности исказили, а формально зарплаты врачей и учителей выросли. Еще один способ отвертеться от исполнения поручений – создать бесконечный список согласующих ведомств, перекладывая ответственность с одного на другое, чтобы виноватых в итоге было не найти. В бизнесе эту стратегию называют «форвард-менеджмент». Грубо говоря: мы отвертелись – теперь вы придумывайте, как соскочить. Третья стратегия – перекладывание ответственности на регионы.
Также многие ссылаются на то, что исполнению «майских указов» помешали кризис и инфляция. Да и сам Путин еще в 2013 году признался, что сознательно «несколько завысил планку» в постановке этих целей. Ну а потом произошел конфликт на Украине, на Россию наложили санкции из-за присоединения Крыма, экономика погрузилась в рецессию.
«Очевидно, что работать нам приходится в более сложных условиях, чем те, которые были в момент подписания документов», – оправдывается премьер-министр Дмитрий Медведев. Однако Владимир Путин
призывает работать «без ссылок на сложности и внешние ограничения». «У отдельных руководителей и на местах, и на федеральном уровне есть большой соблазн минимизировать задачи или вообще объяснить свою собственную неэффективность тем, что ситуация изменилась, и таким образом с себя ответственность снять», – говорит он. В общем, крутитесь как хотите.
Инфляция и «недопонимание»
Справедливости ради стоит отметить, что некоторые из указов действительно пытались исполнить. Например, зарплату врачам и учителям в самом деле повысили, вот только разница оказалась съеденной инфляцией. В итоге согласно Росстату покупательная способность бюджетного сектора по итогам 2015 года снизилась до уровня начала 2012 года.
Впрочем, по словам проректора Высшей школы экономики Андрея Жулина, главная проблема с зарплатами бюджетников не в инфляции, а в том, что регионам не разъяснили, как эти зарплаты можно повысить. «Был дан сигнал искать резервы для повышения не внутри отрасли по региону, а внутри конкретных учреждений. Непонимание, где брать деньги, как связать повышение зарплат с качеством услуг, привело к волне реорганизаций учреждений, которая была непонятна населению, особенно врачам. Именно в сфере здравоохранения эта проблема превратилась в увольнение людей и закрытие учреждений», – отмечает эксперт.
Из отчета правительства тоже становится понятно, как происходит перекладывание ответственности на регионы. Поручил, например, президент разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей. Правительство отчитывается: «В России 1,2 млн семей, имеющих трех и более детей, из них на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях состоят 130 тыс. семей, на бесплатное получение земельных участков – 350 тыс. семей. В 2014 году в приоритетном порядке жилищные условия улучшили 1,4 тыс. семей указанных категорий». Что же было дальше? А вот и ответ: «Одобрен закон, которым предусмотрено право регионов оказывать таким семьям меры соцподдержки по обеспечению жилыми помещениями».
Кстати, недавно в Счетной палате констатировали, что в рамках программы «Жилье для российской семьи» за 2014–2016 годы в эксплуатацию введено лишь 3,3% от запланированного объема жилья, а квартиры получили лишь около 5% семей. Член рабочей группы по доступному жилью Совета по развитию гражданского общества и правам человека при президенте РФ Василий Тишков утверждает, что программа была абсолютно реалистичная, но всему виной – саботаж на уровне местных властей. Кроме того, похоже, что были неоднократные попытки натянуть программу на интересы застройщиков, таких как «Мортон» и другие. «Сейчас губернаторы бодро рассказывают, как они исполняют «майские указы». А это в том числе и Указ № 600 о доступности жилья. И уже у всех от зубов отскакивает, как у них хорошо с жильем, но при этом программа ЖРС не реализуется», – говорит Тишков.
Меньше сотрудников – выше зарплата
Другой вопрос – обязаны ли регионы исполнять «майские указы»? Оказывается, не всегда. Некоторые поручения носят рекомендательный характер, и тогда дополнительные расходы должны компенсироваться регионам из центра. Но на практике часто получается иначе, отчего порой происходят анекдотические истории. Например, в городском поселении Ярославский Хорольского района Приморского края суд счел требования прокуратуры повысить зарплаты работникам культуры незаконными. В решении говорилось, что указ президента следует воспринимать всего лишь как рекомендацию.
Тем не менее региональные руководители стараются откровенно не манкировать исполнением президентских указов. Дело в том, что их невыполнение вполне может стать формальной причиной для отставки губернатора. Предвыборная чистка среди глав регионов началась и продолжается. Потому получается странная ситуация: вроде бы и желание исполнять указы есть, и страх, но что-то все равно не складывается.
Вот еще один пример, как «майские указы» понимаются «шиворот навыворот». В Петербурге каждый год увольняют по тысяче преподавателей из вузов. И все это ради «майских указов». Недавно ректор Политехнического университета Андрей Рудской на встрече со студентами рассказал о ежегодных сокращениях в городских вузах. В связи с изменениями законодательства и «майскими указами» в Политехе придется уволить несколько сотен сотрудников. «Мы второй год, как перешли на новый формат финансирования. Раньше был бюджет: нам выделяли деньги на ставки преподавателей, на содержание университета с учетом площадей и исторического значения, социальную помощь и другое.
Теперь существует субсидия. Как она рассчитывается? Берется средний показатель по стране стоимости обучения на студента определенной специальности, множится на количество студентов этой специализации в вузе. Эта сумма переводится траншем в университет. Дальше – живите как хотите. Стоимость обучения в каком-то провинциальном вузе или в Политехе выходит почти одинаковая. Конечно, вводятся коэффициенты для городов, но разница за счет их не превышает 30%», – рассказал ректор. Он также напомнил, что согласно «майским указам» преподаватель должен получать 70–80 тыс. рублей. «Когда-то нам разрешили иметь соотношение в университете – пять студентов на одного преподавателя. Под это нам выделили деньги и ставки. В 2013 году мы перешли на подушевое финансирование, оказалось, что преподавателей в 2 раза больше, чем мы можем потянуть», – посетовал Рудской.
Кстати, губернатора Санкт-Петербурга Георгия Полтавченко часто называют в списках глав регионов, которых ждет скорая отставка. Вполне возможно, ему припомнят и произвольное понимание «майских указов».
Конструкция начала сбоить
Президент Института экономического анализа в Москве и старший научный сотрудник Института Катона в Вашингтоне Андрей Илларионов в своей статье отмечает, что вместо обещанного быстрого экономического роста в стране наблюдается постоянное снижение ВВП на душу населения. Он считает, что не последнюю роль в провале планов руководителей страны «сыграли их собственные действия, направленные на достижение совершенно других, не провозглашенных тогда целей». Тут эксперт перечисляет создание Росгвардии, огромные расходы на оборону, присоединение Крыма и конфликт в Донбассе, действия РФ в Сирии.
В свою очередь, член экспертной группы «Европейский диалог» Евгений Гонтмахер, проанализировав ситуацию, пришел к выводу, что реализация президентских обещаний невозможна без серьезных реформ. «Встречая пятилетие «майских указов», можно отметить, что, несмотря на неусыпный контроль за их реализацией, эта конструкция по многим пунктам начала сбоить. И перспективы выправить ситуацию весьма невелики, – считает экономист. – Причина – в системном кризисе, накрывшем российскую экономику, на базе развития которой только и возможно желаемое социальное развитие. Нужны глубокие реформы, которые и должны стать содержанием следующего президентского срока. Решится ли на них Владимир Путин
? Он, как опытный политик, прекрасно понимает, что, запустив новую волну преобразований («перестройка-2», «модернизация-2»), он одновременно создает массу рисков так называемой стабильности, в том числе и выстроенной им системы власти. Однако и без реформ для сохранения «стабильности» шансов нет».
ЦИФРЫ И ФАКТЫ
Виктор Рожков, руководитель Центра ОНФ по независимому мониторингу исполнения указов президента «Народная экспертиза»:
– Наиболее заметные изменения к лучшему за последние четыре года начиная с даты принятия майских указов произошли в трех направлениях: предоставление государственных и муниципальных услуг в режиме «одного окна» (МФЦ), повышение доступности дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до 7 лет и расселение граждан из аварийного жилья.
Однако режим предоставления государственных/муниципальных услуг в режиме «одного окна» реализован еще не в полной мере. Из 632 федеральных государственных услуг обязательными к предоставлению в МФЦ являются только 33.
Определенные успехи отмечают эксперты в решении вопросов предоставления земельных участков многодетным семьям – 22% опрошенных экспертов отметили заметные изменения к лучшему. В среднем с 2013 по 2016 год земельными участками обеспечиваются 24% многодетных семей. Основной проблемой является отсутствие на участках инженерной инфраструктуры и расположение участков в различных неудобьях (болото, лес, рядом с ЛЭП, бывшие свалки и пр.).
Менее успешным остается решение проблем обеспечения медицинскими кадрами, повышения качества услуг ЖКХ, а также профессионального образования и трудоустройства людей с инвалидностью, создания механизмов оценки гражданами эффективности работы органов власти. В 2016–2017 годах дефицит врачей в РФ составил 37 тыс. человек, а среднего медицинского персонала – 206 тыс. человек. В то же время общий выпуск врачей и фармацевтов составляет более 35 тыс. специалистов в год.
КОНКРЕТНО
– К сожалению, сами указы изначально носили несколько, скажем мягко, странный характер, – считает бывший заместитель председателя Счетной платы РФ Юрий Болдырев. – Например, приведение средней зарплаты врача к средней зарплате в регионе осуществлялось не путем выделения средств на медицину, а путем практически разгона врачей, а также обернулось чрезвычайной коммерциализацией отрасли. Сложилась ситуация, что на утренних планерках в больницах первый и главный вопрос – не какие-то сложные случаи лечения больных, а сколько заработано денег. По ряду клиник идет негласное указание: сложных и непонятных больных просто не брать. Это указание главных врачей, потому что вместо главных врачей теперь сплошь менеджеры (пусть даже врачи, но с менеджерским сознанием). И вместо того чтобы создавать эффективную медицину для излечения и оздоровления людей, создан механизм стравливания граждан, которые должны были в единой шеренге идти против манипулирования со стороны олигархата».
По словам Болдырева, аналогичная ситуация складывается и в образовании. «Главный вопрос, который должен был бы звучать: стало ли за этот период, за эти четыре года, образование и здравоохранение качественнее и доступнее? Прямой, ясный вопрос. Ответ на него совершенно однозначный: качество образования катастрофически упало, а доступ к здравоохранению чрезвычайно ограничен. Но об этом ведь честно никто говорить не будет», – полагает он.