Как стало известно «БИЗНЕС Online», активисты всероссийского общества охраны памятников оспаривают в Верховном суде РТ постановление кабмина РТ, отменяющее решение совмина ТАССР от 1988 года, которым до недавнего времени регулировалась застройка исторического центра Казани. Замену в виде принятого одновременно проекта зоны охраны Казанского кремля они не признают. «БИЗНЕС Online» выяснил, что стоит за противостоянием и что теперь ждет тех, кто собирается строиться в центре Казани.
ВООПИиК — ПУТИНУ: «И УЖЕ СОВСЕМ ВОПИЮЩАЯ СИТУАЦИЯ В КАЗАНИ...»
Два судьбоносных решения, затрагивающих деятельность застройщиков и инвесторов в центре города, было принято в Казани в ноябре прошлого года, но прошло незаметно для широкой общественности. 8 ноября вступил в силу утвержденный минкультуры РФ новый проект зоны охраны ансамбля Казанского кремля (ПЗО Кремля) — объекта культурного наследия федерального значения, включенного в список всемирного наследия ЮНЕСКО. Новый документ пришел на смену аналогичному ПЗО образца 2012 года. Принципиальные отличие — для застройщиков разработаны максимально детальные правила и рекомендации, какие дома можно строить в зоне ансамбля, а какие — нет.
А спустя всего четыре дня — 12 ноября — кабинет министров своим постановлением признал утратившим силу другой документ — постановление еще совета министров ТАССР «Об утверждении проекта зон охраны памятников истории и культуры Казани» от 1988 года.
Это заставило уже всероссийское общество охраны памятников истории и культуры (ВООПИиК) забить тревогу, причем на высшем уровне. Председатель центрального совета движения Галина Маланичева на заседании совета при президенте по культуре и искусству, которое 25 декабря провел лично президент РФ Владимир Путин
, заявила следующее: «И уже совсем как бы вопиющая ситуация. Недавно в Казани, которую мы очень часто ставим в пример по охране объектов культурного наследия, без соответствующих на то оснований были отменены зоны охраны памятников. То есть мы делаем шаги назад, получается, в установлении всех правовых документов и зон охраны памятников. Министерство культуры Российской Федерации знает об этих фактах, имею в виду конкретно ситуацию в Казани, она недавно произошла. Но, к сожалению, здесь нужны экстренные меры по выходу из этой ситуации, они пока не принимаются».
Не дожидаясь «экстренных мер», некий Андрей Железнов-Липец, известный как юрист, представляющий интересы ВООПИиК, в конце декабря обратился в Верховный суд Татарстана с обжалованием постановления республиканского кабмина — оно, как считает активист ВООПИиК, противоречит федеральному законодательству. Первое заседание состоялось в январе, второе назначено на вторую половину февраля. Отметим, что Железнов-Липец обратился как физлицо, но фактически он представляет интересы общества.
«ЗАКОН ХАММУРАПИ» ОТ 1988 ГОДА
Из-за чего же сыр-бор? Идеологическое противостояние между исполкомом и ВООПиК, как именно следует защищать культурное наследие, имеет многолетние корни. Проект зон охраны памятников Казани от 1988 года, адекватный для градостроительных задач 30-летней давности, давно был в подвешенном состоянии. Вот как о нем рассуждал в интервью «БИЗНЕС Online» тогда еще замруководителя исполкома Казани Рустам Нигматуллин: «Последний ПЗО был принят для Казани в 1988 году. Он, собственно, и определил территорию исторического центра. Его общая площадь — 1400 гектаров. Так вот из них на 900 гектарах вообще запрещено всякое строительство, еще на 200 гектарах можно строить здания в 12 - 15 метров, на 150 гектарах — от 15 до 30 метров. С одной стороны, как вы видите, все очень строго, а с другой — много белых пятен, которые отдаются на усмотрение чиновнику. Ясно, что жить по таким ПЗО в наше время — все равно что судить по законам Хаммурапи».
Действительно, согласно документу, большая часть исторического центра вошла в 9 заповедных территорий, где новое строительство допускалось только по согласованию с минкультуры РСФСР. Однако в 2002 году вступил в силу новый федеральный закон об охране объектов культурного наследия (73-ФЗ), который запретил что-либо возводить в охранных зонах в принципе. Понятно, что по факту в Казани это требование не соблюдалось, тем более что после программы ликвидации ветхого жилья в центре образовалось много свободных участков. В 2010 году пробел был отчасти восполнен — вышло постановление правительства РФ №794, которое разрешило отклоняться от предельных параметров по согласованию с минкультуры РФ или правительством РТ. Но новых правил игры от этого не появилось.
В 2011 году исполком Казани по поручению кабмина РТ разработал новый проект охраны объектов культурного наследия Казани (ПЗО Казани), который еще тогда должен был прийти на смену документу 1988 года. Документ из 17 томов и примерно 6 тыс. страниц был очень детально проработан. Для 36 городских доминант (в их числе знаковые для Казани памятники — Зилантов монастырь, мечеть Аль-Марджани, Петропавловский собор и другие) и еще 342 других памятников были индивидуально определены зоны охраны с регламентами застройки вокруг них. Главное — было четко обосновано, где и какой высоты можно строить здания, чтобы они не загораживали собой исторические красоты Казани. К примеру, для Кремля были определены 72 точки панорамного восприятия и 8 основных общедоступных точек обзора (с Кировской и Ленинской дамб, моста «Миллениум», фарватера Волги), «лучи видимости» с которых ни при каких условиях не должны быть перекрыты новостройками. А для Зилантова монастыря зона охраны формировалась на основе 107 точек панорамного восприятия и 10 визитных точек обзора.
«По каждому клочку земли мы сможем объяснить, что можно строить, а что — нельзя. И не огульно, а с четкой научной аргументацией», — говорил Нигматуллин. На вопрос, не станет ли режим мягче, чем по документу 1988 года, он ответил, что почти полное прекращение строительства в центре, как того требует документ, все равно невозможно: «Нельзя запретить людям дышать под страхом смертной казни. Мы вводим довольно жесткие, но выполнимые и реалистичные правила игры. До этого их фактически не было, поэтому на практике режим охраны исторического центра резко усилится».
АВКСЕНТЬЕВА VS ЗАБИРОВА: КОНФЛИКТ, ПРОШЕДШИЙ СКВОЗЬ ГОДА
Документ получил положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы и согласование на федеральном уровне, но... так и не был утвержден в Татарстане. Против новых ПЗО тогда единым фронтом выступили ВООПИиК и минкультуры РТ, рассказала «БИЗНЕС Online» экс-начальник отдела охраны памятников архитектуры и культурного наследия по Казани Ольга Авксентьева, разработчик документа.
По ее словам, министерство культуры РТ приняло решение регулировать градостроительную деятельность совершенно по другому принципу: не через ПЗО, а через режимы достопримечательных мест и отнесение Казани к историческому поселению. В связи с этим минкультуры РТ в 2013 году объявило конкурсы на разработку указанных документов. Так совпало, что победителем и получателем заказов стала наиболее ярый критик ПЗО, разработанных исполкомом, — зампред ТРО ВООПиК Фарида Забирова, которая, к слову, приложила руку и к ПЗО 1988 года.
В итоге жарких дебатов, которые в какой-то момент приняли характер личного конфликта Авксентьевой и Забировой, ПЗО Казани так и лег под сукно. Однако локальную победу исполком одержал в 2013 году, когда вступил в силу ПЗО, разработанный для отдельно взятого ансамбля Казанского кремля (так как памятник федеральный, согласования на местном уровне не требовалось).
В итоге парадоксальным образом сложилась юридически весьма удобная для властей ситуация: опираясь на «закон Хаммурапи» от 1988 года, практически любому собственнику земли в центре можно было запретить любое строительство. А индульгенции имело право раздавать правительство РТ — по факту же этим занималась комиссия во главе с президентом РТ Рустамом Миннихановым. Система такого ручного управления в принципе показала свою эффективность. Но тут внезапно опять поменялись правила игры на федеральном уровне. 17 сентября 2015 года вышло постановление правительства РФ №972, в котором отклоняться от утвержденных ПЗО категорически запретили — теперь уже никаких исключений делать нельзя. Кроме того, в случае наложения двух разных ПЗО друг на друга раньше действовал принцип «По степени значимости объектов» (то есть, к примеру, Казанский кремль превыше всего), а теперь применяется то требование, которое строже.
Видимо, поэтому ПЗО 1988 году и пришлось срочно отменять — его буквальное применение грозило полностью парализовать строительство в историческом центре. Ну а чтобы Казани не остаться совсем без ничего, приказом минкультуры РФ утвержден «апгрейд» ПЗО Кремля. В нем те самые, не принятые в 2011 году ПЗО Казани обрели второе дыхание. Дело в том, что в границу регулируемой застройки вошли 346 объектов культурного наследия — разработанные для их защиты высотные параметры застройки фактически перекочевали в новый документ.
Все бы ничего, но есть одно но. ПЗО Кремля в таком виде делает бессмысленными проекты достопримечательных мест, которые по заказу минкультуры РТ разрабатывает Забирова из ВООПИиК. На сегодня достопримечательных мест определено порядка шести, при этом пять из них входят в утвержденную зону охраны Кремля. Так что у конфликта есть и идеологическое, и материальное «топливо».
ОЛЕСЯ БАЛТУСОВА: «ГЛАВНЫЙ УЧАСТНИК ПРОЦЕССА — ЭТО ВРЕМЯ»
Свое негодование по поводу отмены ПЗО 1988 года активисты ВООПИиК обосновывают главным образом тем, что, по их мнению, теперь в центре города можно строить высотные здания, а сами памятники оказались без охраны. В исполкоме же эти опасения считают напрасным. Во-первых, как пояснил «БИЗНЕС Online» знакомый с ситуацией источник, на тех территориях, которые раньше закрывались старым ПЗО, сегодня действует утвержденный летом прошлого года проект планировки территории «Центр», который и задает высотные параметры. Во-вторых, комиссия у президента РТ, которая рассматривает все новые проекты зданий, продолжает действовать, так что по факту опасаться появления несуразной и негармоничной застройки не стоит.
Комментируя ситуацию «БИЗНЕС Online», помощник президента РТ Олеся Балтусова заняла взвешенную позицию. По ее словам, старый проект зон охраны (ПЗО 1988 года) кабмин отменил по требованиям казанского исполкома как не соответствующий современному законодательству и препятствующий девелопменту.
«Позиция исполкома ясна — это позиция одной стороны. Их оппоненты полагают, что такое решение было бы своевременным после утверждения нового проекта зон охраны», — говорит Балтусова. При этом она ссылается на то самое постановление правительства РФ №972 от 12 сентября, где написано следующее: «Изменение зон охраны объекта культурного наследия, в том числе их границ, режимов использования земель и др. в границах данных зон, осуществляется путем разработки нового проекта этих зон». «Правовая позиция должна быть выработана Верховным судом, в который из принципа обратились члены общества охраны памятников и у которого есть судебная практика по подобным процессам в российских городах», — замечает Балтусова.
При этом она подчеркивает, что новый ПЗО Кремля нельзя считать адекватной заменой документу 1988 года, ведь зона охраны — это совсем не то же самое, что зона регулируемой застройки. А значит, нужен более всеобъемлющий документ. «Главным участником этого процесса является время. В течение этого года новый проект зон охраны (уже города — прим. авт.) должен быть разработан и принят, соответствующие поручения президентом РТ даны. Ни у кого не вызывает сомнения, что в конечном итоге центр Казани будет под надежной защитой и федерального, и республиканского законодательства», — уверена Балтусова.
Будут ли при этом использоваться наработки исполкома 2011 года или плоды труда Забировой, она не уточнила, однако стоит заметить, что, по всей видимости, речь не идет о разработке документа с нуля — те же ПЗО 1988 года разрабатывались пять лет, а тогда объектов культурного наследия было меньше. Да и какой смысл делать уже оплаченную работу заново?
НОВЫЕ ТАБУ ДЛЯ ИСТОРИЧЕСКОГО ЦЕНТРА
Пока суд да дело, застройщикам в историческом центре предстоит жить согласно новому ПЗО Кремля. «БИЗНЕС Online» изучил этот документ, придя к выводу, что он действительно подробнейший. Регламентирован буквально каждый шаг инвестора.
К примеру, запрещается остекление больше 50% площади фасада. Понятно, что сегодня архитекторы не смогут совсем отказаться от остекления зданий, да это и не нужно. Но ограничением Казань обезопасила себя от появления «стеклянных кубов», которые не вписываются в историческую застройку любого города. Отметим, что один из главных апологетов жанра — ТАИФ. Будь требование принято раньше, ни КРК «Пирамида», ни отель «Мираж» под стенами Кремля в их нынешнем виде были бы, по всей видимости, невозможны.
Ограничиваются параметры входных групп — теперь высота не более трех ступеней, никаких пристроев и тамбуров. Определены предельные параметры балконов, козырьков, эркеров (выступающая за плоскость фасада часть помещения) — они не должны превышать 1,5 м от основной плоскости стены. То есть у улицы или тротуара здание сможет «забрать» не более 1,5 метра. Можно вспомнить, сколько нареканий вызвало новое здание на улице Муштари, 19, балконы и фасады которого сегодня нависают над тротуаром. Ограничив все «выпирающие» части дома, сохраняются так называемые коридоры видимости, которые позволяют любоваться городом и ориентироваться на его улицах по культовым объектам, являющихся, как правило, объектами культурного наследия.
Запрещается строительство характерных для 90-х годов прошлого столетия мансард, которые сегодня используются фактически как отдельный этаж, с окнами. Точнее, мансарды могут быть, но угол наклона крыши должен быть не более 30 градусов.
При отделке фасадов зданий разрешается использовать только традиционные или имитирующие натуральные отделочные материалы (дерево, камень, кирпич, в том числе под штукатурку) с использованием неярких (пастельных) оттенков. Кондиционеры и антенны на фасадах, формирующих территории общего пользования (улицы, площади, скверы, набережные и бульвары), устанавливать запрещается.
Содержит документ и указания по зеленым насаждениям. Запрещается вдоль улиц сажать ель, а в прямом секторе видимости Казанского кремля — высокоствольные лиственные породы (тополь, дуб, ива). И, наоборот, рекомендовано восстановление аллейных посадок вдоль улиц с использованием характерных для Казани ценных пород деревьев — липы или ясеня. Запрещается вдоль улиц сажать ель, а в прямом секторе видимости Казанского кремля — высокоствольные лиственные породы (тополь, дуб, ива). В новом ПЗО запрещается вдоль улиц сажать ель, а в прямом секторе видимости Казанского кремля — высокоствольные лиственные породы.
Но, пожалуй, одно из главных отличий касается высотности зданий. Ранее в центре города на участках с преобладанием исторической застройки было два высотных параметра — в непосредственной близости от Кремля нельзя было строить здания выше 11 м, далее высота ограничивалась 17 метрами. Теперь высотные параметры дифференцированы. Высота начинается от 11 м и далее с учетных высотных параметров и иных объектов культурного наследия, вошедших в границу зон охраны Кремля, повышается от 14, 17, 20 и даже до 25 метров. В скверах и парках высота зданий не может превышать 11 и 12 м соответственно. На набережных — 3,5 метра. На участках с преобладанием современной застройки высота может достигать и 124 метров. Но при этом ПЗО Кремля допускает понижение принятых им высотных параметров на основании утвержденных проектов планировок.
«Фактически требования, установленные ПЗО Кремля на территориях с преобладанием исторической застройки, являются регенерацией (восстановлением) правил землепользования и застройки, по которым Казань застраивалась до начала XX века, — рассказала газете «БИЗНЕС Online» Авксентьева. — В них заложен такой правовой механизм, соблюдение которого обеспечит выполнение требований сомасштабности вновь строящегося объекта к сложившемуся историческому окружению, то есть здание максимально органично впишется в историческую среду».
Насколько готовы к таким жестким правилам игры сами застройщики? Авксентьева считает, что конкретные и понятные правила всегда лучше ситуации, когда нет ясности. Застройщики не раз слышали от согласующих органов сакраментальную фразу: «Да, да, вы нарисуйте, а мы потом посмотрим». «Застройщики и инвесторы сегодня, наоборот, говорят: чем конкретнее вы будете предъявлять требования, тем точнее мы будем решать задачу. Детально прописанное правило гарантирует инвестору выполнение проекта. Ему говорят: «Проект не соответствует!» Он в ответ показывает документ и говорит: «Найдите хоть один пункт, по которому я это не выполнил». Это же гарантия! Четкая высота, четкие отступы, четкие правила игры», — отмечает экс-начальник отдела охраны памятников архитектуры и культурного наследия по Казани. Тут стоит вспомнить, что некоторые объекты вынужденно выносятся на согласование президенту не один-два раза, а с десяток. Четкие требования упросят процедуру как инвесторам, так и самим согласующим.
С другой стороны, новые правила вошли в противоречие с проектами, которые уже начали реализовываться. Под вопросом оказалось, к примеру, строительство отеля на улице Пушкина. Некоторым компаниям, которые создавали проект под одни условия, теперь пришлось переделывать его под новые рамки. Так, корректировки в ходе работ пришлось вносить «КАН Авто» — компания не «прошла» по высоте при строительстве автосалона Mercedes на улице Московской. «Я бы не сказал, что это фатальные проблемы. Скажем, это временная задержка при согласовании проекта. Нами были произведены минимальные корректировки — в первоначальном проекте был предусмотрен технический этаж, высоту которого нам пришлось скорректировать», — рассказал Сергей Чернов, вице-президент ГК «КАН Авто», добавив, что это не наложило никаких серьезных изменений ни на шоу-рум, ни на сервисный центр. Некоторым компаниям пришлось вносить изменения уже после согласования на всех уровнях. Но что поделаешь — красота исторического центра требует жертв, которых можно было бы избежать, если бы регламентирующий документ был принят вовремя.