Чиновники вновь задумались о реформе системы госрегулирования дорожной отрасли. Сейчас в ней сосуществуют две структуры, функции которых разделены. Федеральное дорожное агентство (Росавтодор) строит и ремонтирует бесплатные дороги, а госкомпания «Автодор» занимается платными проектами, привлекая внебюджетные деньги.
Формальный старт обсуждениям пока не дан, однако с подачи Центра стратегических разработок (ЦСР) Алексея Кудрина варианты уже несколько месяцев прорабатываются в закрытом режиме, сообщили «Ведомостям» два консультанта крупных концессионных дорожных проектов, один из консультантов «Автодора» и два чиновника Росавтодора.
Год назад ЦСР выиграл конкурс (цена контракта – 111 млн руб.) на разработку «целевого видения» состояния отрасли, следует из информации на сайте госзакупок. Он должен подготовить стратегию развития дорожного хозяйства до 2030 г., а также новую модель управления им, уточнив границы деятельности ключевых субъектов отрасли, в том числе Росавтодора. Финальный вариант ЦСР должен представить к 5 октября.
В черновиках ЦСР есть два основных сценария, рассказывают собеседники «Ведомостей». Первый – переподчинение «Автодора» Минтрансу (сейчас подчиняется напрямую правительству, а стратегию утверждает наблюдательный совет госкомпании). Второй – реформа обеих структур: «Автодор» вместе с Росавтодором войдут в объединенную корпорацию, которая получит новую организационно-правовую форму (к примеру, станет публичной правовой компанией), при этом появится и регулятор. Всего предложений около 10, большинство из них сводятся к этим двум вариантам, хотя есть и вариант «ничего не менять», знают источники «Ведомостей», видевшие материалы ЦСР (два консультанта, федеральный чиновник и один из авторов предложений). Итоговую версию после выборов 2018 г. должно утвердить уже новое правительство, говорит консультант «Автодора» и подтверждает чиновник Росавтодора.
Представители «Автодора», Росавтодора и Минтранса от комментариев отказались. ЦСР работает с федеральными властями, в том числе консультирует по вопросам повышения качества дорог, подтвердил его представитель, по итогам разработает концепцию дорожного хозяйства. Реформу «Автодора» и Росавтодора он не комментирует, так как изменение структуры госорганов определяют президент и правительство.
Вариант объединения двух структур не приоритетный для ЦСР, скорее всего, он не будет его рекомендовать в качестве основного, говорит эксперт, знакомый с предложениями ЦСР: информацию о многочисленных дорожных проектах сложно консолидировать, создание отраслевой монополии не пойдет им на пользу. Однако идея обсуждается в Минтрансе, знают консультанты и чиновник Росавтодора.
Нужно избежать конкуренции между Росавтодором и «Автодором», усилить кооперацию, чтобы планирование было более эффективным, говорит один из разработчиков предложений. «Автодор» и дорожное агентство конкурируют за деньги бюджета, признает сотрудник Росавтодора. Они действительно конкурируют за деньги на новое строительство, говорит директор Института экономики транспорта ВШЭ Михаил Блинкин, но это «полторы копейки». Бюджет федерального дорожного фонда на 2017 г. составляет 618 млрд руб., из которых на Росавтодор, по словам его представителя, приходится 516 млрд – и в основном на ремонт и содержание дорог. У «Автодора» есть и другие источники финансирования – на строительство ЦКАД он получал деньги из фонда национального благосостояния.
В свое время «Автодор» был выделен из Росавтодора, чтобы привлекать частные деньги, механизм работает достаточно эффективно, говорит советник Dentons Илья Скрипников. «Автодор» проделал серьезную работу по запуску ГЧП-проектов, согласен Блинкин. Но теперь «Автодору» заниматься, по сути, нечем: проекты заканчиваются, а частную сторону хотя и финансируют банки, но государственные, считает гендиректор исследовательского агентства InfraNews Алексей Безбородов, при достаточно скромном росте дорожной сети «Автодор» можно было бы сделать концессионным подразделением Росавтодора. До 2030 г. «Автодор» планирует увеличить протяженность скоростных магистралей с 5100 до 17 000 км, в том числе 2000 км рассчитывает построить к 2020 г. при условии внебюджетного финансирования через концессии и ГЧП (на программу требуется 12 трлн руб., до 50% – от инвесторов), пишут аналитики InfraOne в своем обзоре и предполагают, что темпы строительства платных скоростных магистралей будут ниже из-за отсутствия решений правительства и нехватки инвесторов. Все сложнее находить на капиталоемкие проекты «Автодора» инвесторов, готовых обойтись без господдержки, указывают они, крупных игроков, способных самостоятельно переварить такой объем, осталось мало. Если несколько лет назад на каждый лот приходило 3–5 претендентов, то сейчас ситуация резко изменилась: либо никто не приходит, либо приходит один участник после предварительных переговоров, констатирует Блинкин.
Со стороны банков проблем с финансированием дорожных проектов нет, рассказывает исполнительный вице-президент Газпромбанка Алексей Чичканов, но из-за их высокой стоимости и низкого платежеспособного спроса для их окупаемости требуются бесплатные деньги, так называемый капитальный грант. И если бюджетных денег будет меньше, капиталоемкие дорожные проекты будут находить инвестора только в тех регионах, где высокий трафик, а потребители готовы платить за проезд. Кроме Москвы и Подмосковья это еще 2–3 региона, говорит Чичканов.
По итогам 2017 г. почти 80% федеральных трасс будут приведены в нормативное состояние, основная проблема – региональные и муниципальные дороги, из которых лишь 42% соответствуют нормативам, заявил министр транспорта Максим Соколов. Сейчас Россия тратит 1,2% ВВП на дороги, а по их качеству находится в мировом рейтинге на 123-м месте, указывает Блинкин, за 2016 г. в России построено 100 км дорог высших технических категорий, для сравнения: в Китае – 11 050 км. «Нужно честно ответить на вопрос, нужны ли нам дороги и какой процент ВВП мы готовы тратить на поддержание дорожного хозяйства, до этого все преобразования – слияния структур и их реорганизация – бессмысленны», – заключает он.