До конца года Госдумой может быть принят закон, который радикально изменит правила игры на рынке обращения с промышленными и бытовыми отходами. Рынка, собственно, не будет. Вместо этого в каждом регионе будет создана монопольная структура, которая будет собирать деньги через новую вводимую коммунальную услугу как с населения (ТСЖ, управляющих компаний, кооперативов), так и с промышленных предприятий. Кроме того, собранные с производителей и импортеров через механизм вводимого экологического сбора огромные деньги (по планам — около 30 млрд рублей в 2015 году) регионы будут тратить на практически неконтролируемое покрытие расходов по обращению с отходами и на покрытие дефицита поступающих от населения средств. Экспертное сообщество и большинство профильных ведомств имеют к законопроекту, уже подготовленному и направленному правительством ко второму чтению, серьезные претензии. Но они блокируются с помощью одного документа за подписью Владимира Путина
.
В том, что система обращения с отходами в России архаична, экологически опасна и криминализована, сомнений нет (см. «Справку «Новой»). Главная проблема — дефицит мощностей по переработке отходов, то есть современных высокотехнологичных заводов. Очевидно, что построить их исключительно за счет государства невозможно: слишком дорого. Логичным решением выглядит введение экологического сбора с производителей и импортеров, которые одновременно выступают и основными «поставщиками» отходов после утраты их продукцией потребительских свойств. Тогда государственные инвестиции получаются в перспективе окупаемыми. Не менее разумной кажется идея создания единого оператора, который как раз и занимался бы строительством отходоперерабатывающих производств, не имея отношения собственно к процессу обращения с отходами. Такой оператор совместно с регионами, опираясь на статистику и экспертное сообщество, мог бы ответить на вопрос: а сколько в принципе нужно стране заводов, каких заводов (например, заводы по переработке батареек или ртутных ламп не нужно строить в каждом городе) и где они должны быть расположены? Например, на весь Северный Кавказ хватило бы и нескольких предприятий, а вот Московской области, которая принимает на себя еще и поток отходов из столицы, одной — нужно больше. Словом, для создания якорной инфраструктуры отрасли нужен взгляд с федерального уровня.
Монополий много не бывает
Но законопроект предлагает принципиально иной подход: проблемы с отходами каждый регион должен решать сам. Подавляющему большинству территорий такая задача просто не по плечу, да и не нужно стране такое количество отходоперерабатывающих предприятий. Очевидно же, что если выделить половину денег, необходимых для строительства завода, то ни денег, ни половины завода не будет. Получается, что в реальности законопроект и не предполагает инвестиций в создание новой высокотехнологичной отрасли. Зачем тогда вводить экологический сбор? Ответ на этот вопрос есть, и он прямо в тексте законопроекта.
«Средства, поступившие в федеральный бюджет в счет уплаты экологического сбора, расходуются <…> в форме предоставления субсидий субъектам Российской Федерации <…> на покрытие расходов по сбору, транспортированию, обработке, утилизации товаров, <…> на покрытие дефицита средств, поступающих в счет оплаты населением услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами».
Получается, что и бизнес, и население, то есть мы с вами, транзитом через федеральный бюджет будем оплачивать регионам все расходы на сбор и любую переработку мусора. Но субъект Федерации — понятие широкое. Кто же в реальности получит деньги? А тот самый монополист, региональный оператор и вводимый законопроектом «оператор по обращению с отходами», также отбираемый регионом. Разница между ними в том, что региональный оператор является финансовым безответственным фильтром (его ответственность согласно законопроекту заканчивается до места сбора отходов, то есть не начинается вообще), а за собственно обращение с отходами — будет отвечать оператор.
Законопроект предполагает, что правительство каждого региона выберет (или назначит) как регионального оператора, так и оператора по обращению. От коррупционной емкости такой инициативы попросту захватывает дух. Это же можно выбирать между фирмами сына и дочери губернатора, а может, структурами сыновей начальников УФСБ и ГУ МВД. Федералы тоже не будут совсем уж чужими на этом празднике жизни, потому что оператор должен будет получать сразу пять лицензий от Росприроднадзора. И не он один. Законопроект допускает работу регионального оператора и оператора с субподрядчиками.
Схема простая и любимая властями на всех уровнях: своя фирма (а в нашем случае и не фирма даже, а узаконенная монополия) получает деньги из бюджета, отпиливает часть на «административные расходы», а реальную работу выполняют подрядчики, едва ли не себе в убыток. И ничего поделать будет нельзя, так как законодательно хотят закрепить право выбирать оператора из числа компаний, у кого имеются все пять видов деятельности по обращению с отходами, а у кого только четыре или меньше — не сможет стать оператором. Что уж говорить о десятках тысяч предприятий, которые сегодня работают в этой сфере, с трудом закрывая мощности в одном-двух видах деятельности по обращению.
Более того, в законопроекте предлагается установить единый тариф на услугу регионального оператора. «Собственник твердых коммунальных отходов обязуется оплачивать услуги регионального оператора по цене, определенной в пределах утвержденного единого тарифа на услугу регионального оператора». Что это, если не двойное обложение — населения и производителя?
Убить малый бизнес
Неудивительно, что законопроект удостоился не критического даже, а просто разгромного отзыва Федеральной антимонопольной службы по вводимому институту региональных операторов: «По мнению ФАС России, предлагаемые изменения в действующее законодательство существенно сократят количество субъектов на рынке обращения с отходами (в том числе субъектов малого и среднего предпринимательства), не решат сложившейся ситуации в сфере обращения с отходами, создадут очередную неэффективную «искусственную» монополию, ущемят интересы граждан Российской Федерации».
Про интересы граждан нужно сказать особо. Минприроды (ответственное за закон) мимоходом совершает революцию в жилищном законодательстве. Вот что предполагает, например, статья 12: «Внести в Жилищный кодекс РФ следующие изменения: собственник жилого помещения обязан обеспечивать обращение с твердыми коммунальными отходами». Как будет осуществляться эта обязанность? А очень просто — деньги надо будет платить. Для того и нужно введение новых «коммунальных услуг» — кроме сбора и транспортирования, — «обработки, захоронения и обезвреживания твердых коммунальных отходов», чтобы в будущем брать с нас и дополнительную плату. Кроме того, «собственники жилья <…> могут вносить плату <…> за коммунальную услугу по обращению с твердыми бытовыми отходами региональному оператору по обращению с твердыми коммунальными отходами».
Жилищный кодекс, на секундочку, по статусу выше, чем любой федеральный закон, и менять его поправками, утопленными где-то в середине природоохранного закона, мягко скажем, некорректно. А вносится не техническая правка, а принципиально новое понятие, меняющее правила игры. Раньше жильцы оплачивали только сбор и вывоз мусора, а теперь — полный цикл, включая утилизацию, обработку и обеззараживание. Этот перечень удивительным образом совпадает с профилем работы регионального оператора. То есть существование монополии, эффективность которой, даже гипотетическая, никем не просчитана, должны будем и мы с вами оплачивать. Причем по тарифам, которые определяют власти. Хотя сейчас у граждан и их объединений, таких как ТСЖ или жилищный кооператив, есть возможность выбора на конкурентном рынке. Это отмечает и антимонопольное ведомство: «Чем больше хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на данном рынке, тем ниже стоимость их услуг. Всего на территории РФ в городах с населением более 100 000 человек осуществляют деятельность более 1000 хозяйствующих субъектов».
Вот так получается — тысячу малых и средних предприятий убрать с рынка, оставив людей без работы (прекрасное развитие идей послания президента о стимулировании предпринимательской активности), и заменить их монополиями, а вместо возможности выбора дать гражданам тарифы. Поэтому представители правительства, утверждающие, что новый закон не увеличивает стоимость услуг для граждан, как минимум допускают методологическую неточность. В настоящее время на рынке есть разброс цен. Значит, для кого-то услуга совершенно точно станет дороже, и уж точно ни для кого не дешевле. (Но что-то подсказывает, что тарифы для оператора установят по верхней ценовой границе.) А главное, у нас уже не будет возможности сэкономить, тариф — он обязательный к исполнению.
И все же, чтобы не провоцировать социальный взрыв, тариф, очевидно, сначала установят на приемлемом уровне. Которого, конечно, не хватит, чтобы покрыть расходы регионального оператора, потому что, во-первых, эффективных монополий не бывает, а во-вторых, с чего бы ей в принципе стремиться к эффективности, когда есть второй канал финансирования — экологический сбор.
Тут тоже возникает интересная картина. Экологический сбор централизуется на федеральный бюджет, откуда и распределяется по регионам. По какому принципу? В законопроекте механизм точно не определен, да и зачем, если можно создать дополнительную нишу на рынке административных услуг. Каждый регион будет подавать заявку, естественно, сильно завышенную, потому что все хотят денег, и как можно больше. И пойдет пул заявок гулять по Белому дому, естественно, в сопровождении специально обученных людей, которые умеют разными способами мотивировать чиновников. Но губернаторы с большим политическим ресурсом могут пролоббировать интересы своего оператора и регионального оператора на уровне министра, а то и вице-премьера. Такой вот получается творческий и бюджетоемкий процесс.
Кому это надо
Тут мы и подходим к принципиально важному вопросу: неужели ни члены правительства, ни депутаты не видят негативных сторон законопроекта?
Видят, еще как. Как сообщают источники «Новой газеты», на рабочих совещаниях в Белом доме закон критикуют в выражениях, далеких от стилистики заключения ФАС, но в той же логике. Но у лоббистов скорейшего принятия законопроекта именно в таком виде есть железный аргумент, который они используют при первом же удачном случае. Это поручение президента Владимира Путина
премьер-министру Дмитрию Медведеву принять «безотлагательные меры», позволяющие принять закон в осеннюю сессию Госдумы, то есть до Нового года. Есть в этом поручении пункт второй: «Рассмотрите вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц за ненадлежащее исполнение поручений Президента Российской Федерации по доработке законопроекта».
По логике, этот пункт должен грозить как минимум оргвыводами тем, кто подготовил невразумительный законопроект и проталкивает его. Но в итоге он странным образом оборачивается против тех, кто справедливо критикует документ. Мол, вы Путина читали? Что президент сказал? Принять безотлагательные меры. Так что мнение ваше оставьте при себе, до Нового года времени совсем не осталось. Если успеем проскочить, то, может, и никого не накажут, а вот если не успеем, на ковер пойдут те, кто слишком много критикует.
Самое время понять, кто же так сильно хочет принятия закона в его нынешнем виде. В нижней палате парламента за это отвечает профильный комитет, возглавляемый коммунистом Владимиром Кашиным. Реформа сферы обращения с отходами — редкий случай нарастить капитал (политический). Кашин — жесткий сторонник скорейшего принятия закона в его нынешнем виде. На недавнем заседании комитета он отказался даже обсудить поправки, предложенные, кстати, Советом Федерации. Но считать Кашина самостоятельной фигурой в этом процессе нет никаких оснований.
В правительстве проект официально курирует вице-премьер Александр Хлопонин, но экологию на него «повесили» недавно (до этого больше двух лет она была профилем Аркадия Дворковича), так что здесь, очевидно, действует фактор «второго пункта» — зачем нарываться на гнев президента, когда можно просто продавить закон и забыть о нем… или не забыть?
По данным «Новой газеты» (помимо появившегося не так давно заместителя министра строительства Андрея Чибиса, по совместительству странным образом совмещающего еще и должность Главного государственного жилищного инспектора РФ, предложившего введение коммунальной услуги за обращение с отходами и затягивающего тем самым законопроект из природоохранной деятельности в жилищно-коммунальную), единственный чиновник, последовательно сопровождавший законопроект на всех его стадиях, — заместитель министра природных ресурсов Ринат Гизатуллин. Примечательна его биография — на госслужбу Ринат Ринатович попал из журналистики: работал в «Коммерсанте», сначала в Перми, потом в Москве. В Минприроды пришел по профилю — в пресс-службу. Видимо, коммуникабельность помогла ему сделать карьеру и вырасти до заместителя министра, в сферу ответственности которого входят проблемы, весьма далекие от медиасреды. Под его началом — департамент государственной политики и регулирования в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности, департамент международного сотрудничества Минприроды России и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).
А теперь давайте вспомним, что законопроект вводит лицензирование участников рынка обращения с отходами (тех самых региональных операторов) аж по пяти видам деятельности, и лицензировать их будет Росприродназор, то есть процесс в конечном итоге будет подконтролен Гизатуллину. А куда придут просители за лимитами по отчислениям из федерального бюджета экологических сборов? В Минприроды, конечно, сначала в департамент, курируемый Ринатом Ринатовичем, а там, глядишь, и к нему лично. Выгодная схема, с какой стороны на нее ни посмотри.
Впрочем, некоторые наши источники утверждают, что личные интересы Гизатуллина здесь ни при чем и что есть крупный игрок, который намерен создать сеть из множества региональных операторов, то есть монополию региональных монополий. Но вовсе не затем, чтобы построить современные заводы, а элементарно присваивать «экологическую ренту», естественно, не забывая делиться с региональными элитами.
Версий можно выдвинуть много, ясно одно: в таком виде закон убивает рынок и создает коррупциогенное пространство. И все это — под прикрытием исполнения поручения президента. Как любит говорить по такому поводу Владимир Владимирович: «Оборзели!».
СПРАВКА «НОВОЙ»
Сегодня в Российской Федерации накоплено более 100 млрд тонн отходов, ежегодно образуется не менее 5 млрд тонн промышленных и бытовых отходов.
Наибольшую проблему для населенных пунктов сегодня представляют муниципальные твердые бытовые отходы — ТБО, которые составляют около 5% от общего количества образующихся отходов.
По данным Росприроднадзора, практически весь объем ТБО размещается на полигонах, санкционированных и несанкционированных свалках, и только 4—5% вовлекаются в переработку. Это прежде всего связано как с отсутствием необходимой инфраструктуры, так и самих предприятий-переработчиков.
Количество специально обустроенных мест для размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов, — в целом по стране немногим более двух с половиной тысяч, что в разы меньше, чем даже санкционированных свалок, которых чуть больше 7 тысяч (7153). А несанкционированных свалок и мест несанкционированного размещения отходов, которые следует расценивать как уже накопленный за истекшие десятилетия прошлый экологический ущерб, к концу 2014 года выявлено почти 110 тысяч, что превышает указанную цифру разрешенных мест размещения отходов почти в 40 раз.
По материалам доклада «Обоснование выбора оптимального способа обезвреживания твердых бытовых отходов жилого фонда в городах России» и данным Росприроднадзора.