Последние два года «Ко» регулярно публикует очерки о губернаторах различных регионов РФ. Количество должно перейти в качество: сегодня мы представляем читателям коллективный портрет современных российских губернаторов. Откуда берутся региональные лидеры? Велика ли их власть? Насколько важна их деятельность для экономики и бизнеса? Полностью ответы на эти вопросы не знает никто, но попытаться ответить на них необходимо, чтобы просто понять, в какой стране мы живем.
Кто эти люди?
Выборы губернаторов отменили в 2004 г. С тех пор президентская власть активно пользовалась полученным ею правом назначения глав регионов, чтобы посадить на места своих людей, убрав оттуда губернаторов ельцинского поколения. Среди последних насчитывалось чрезвычайно много политических «долгожителей», управлявших регионом по десять и более лет, вросших в него корнями и установивших обширные формальные и неформальные связи с местной элитой. В отличие от них, новые губернаторы редко выбираются из числа авторитетных деятелей местной элиты, хотя отделения «Единой России» и пытаются рекомендовать их президенту.
Можно выделить три основных типа биографии «путинского губернатора».
Первый тип. Человек, сделавший карьеру в данном регионе, но затем ушедший на федеральный уровень в качестве депутата или чиновника. Например, губернатор Хабаровского края Вячеслав Шпорт был главным инженером крупного местного авиастроительного предприятия, затем семь лет трудился депутатом Госдумы, а потом еще работал в холдинге «Сухой». Ставропольский губернатор Валерий Гаевский был министром экономического развития края, а затем несколько лет работал в полпредстве и в Минрегионе.
Глава Башкортостана Рустэм Хамитов был министром по чрезвычайным ситуациям республики, а потом десять лет занимал дожности в различных федеральных ведомствах.
Только человек, прошедший через горнило федеральной службы, достоин быть главой региона.
Второй тип. Это федеральные политики или федеральные чиновники, вообще не имевшие и не имеющие никакого отношения к региону, куда их назначили. Например, москвич, чиновник Министерства образования и науки Владимир Миклушевский был сначала направлен в Приморье ректором Дальневосточного федерального университета, но затем очень быстро назначен губернатором края. Сергей Митин, в прошлом директор электротехнического завода в Нижнем Новгороде, затем стал заместителем министра в нескольких министерствах, а после направлен губернатором в Великий Новгород. Выходец из Перми и известный федеральный политик Никита Белых стал губернатором Кировской области. В этом случае всегда неясно, почему же данного кандидата назначили именно сюда? Любопытно, что, хотя члены Совета Федерации считаются представителями регионов в парламенте, на должности губернаторов депутатов Думы посылают чаще, чем сенаторов. Например, депутатами были подмосковный губернатор Андрей Воробьев, губернатор Ханты-Мансийского автономного округа Наталья Комарова и тульский губернатор Владимир Груздев. Сенаторский пост чаще оказывается синекурой для экс-губернатора. Так что можно сказать, что депутаты вытесняют губернаторов в сенаторы.
Третий тип. Иногда губернаторов находят в администрациях другого региона. Есть несколько регионов, которые федеральный центр рассматривает в качестве опорных.
К ним относятся: Москва с областью, Ленинградская область и нефтедобывающие районы (прежде всего Тюмень и относящиеся к ней автономные округа). Так, нынешний мэр Москвы раньше был тюменским губернатором. Из столичного правительства вышли нижегородский губернатор Валерий Шанцев и ивановский Михаил Мень. Двух последних губернаторов Карелии назначали из числа политических деятелей Ленинградской области. Ставропольский губернатор Владимир Владимиров был вице-губернатором ЯмалоНенецкого автономного округа. С собой пришлые губернаторы, как правило, привозят «своих» людей, и сегодня в большинстве регионов общественность ворчит по поводу чиновников-«варягов». Так, бывший топ-менеджер холдинга «Ленинец» и партийный функционер Андрей Турчак привел в псковскую администрацию нескольких эксуправленцев «Ленинца», заодно и функционеров «Единой России». Никита Белых прославился тем, что пользовался услугами Алексея Навального и Марии Гайдар.
Но новым, не знающим региона людям часто не удается сработаться с местной элитой, отторгающей чужаков, и начинается губернаторская чехарда. Так, в Иркутской области после 2005 г. сменились шесть губернаторов, в Карелии после 2010 г. – три губернатора, на Ставрополье после 2008 г. – четыре губернатора.Уход прежнего губернатора-«долгожителя» порой сопровождается арестами наиболее одиозных его подчиненных или связанных с ним предпринимателей – это называется «операцией по декриминализации регионов».
Такие массовые «зачистки» имели место в Приморье, Карелии, Новгородской области. Иногда декриминализация стартовала еще при действующем губернаторе. В Приморье с 2007 г., когда дальневосточным полпредом был назначен Олег Сафонов, под следствием находились почти все заместители тогдашнего губернатора Сергея Дарькина, многие начальники департаментов были осуждены.
Например, правоохранители имели претензии к давнему деловому партнеру Дарькина, мэру Владивостока Владимиру Николаеву, вице-губернатору Александру Шишкину, главе департамента лицензирования Леониду Бельтюкову и др. В международный розыск были объявлены депутат и «рыболовный» предприниматель Геннадий Лысак, сенатор Игорь Иванов и около десятка менее известных чиновников и бизнесменов.
Однако, проведя декриминализацию, правоохранители зачастую не останавливаются.
В настоящее время органы прокуратуры и Следственного комитета губернаторской властью не контролируются. В последние несколько лет силовики оказывают на региональные администрации все более сильный прессинг. По стране за разные экономические и коррупционные преступления привлечены к ответственности десятки высокопоставленных региональных чиновников – например, бывший вице-губернатор Алтайского края Александр Куфаев, бывший вице-губернатор Курганской области Анатолий Бондарев, бывший вице-губернатор Краснодарского края Эдуард Кутыгин, бывший вице-губернатор Ленинградской области Александр Яковлев, бывший вицепремьер волгоградского облправительства Павел Крупнов, бывший вице-губернатор Челябинской области Александр Уфимцев. Политолог Евгений Минченко по этому поводу указывает на неадекватный рост политического влияния силовиков и на то, что они не только используются в разборках между кланами, но часто даже сами превращаются на уровне регионов в самостоятельного политического игрока.
Губернаторы и предприятия
Губернаторы прежнего поколения часто имели собственный бизнес или богатых бизнесменов-родственников. Можно вспомнить московского мэра Юрия Лужкова, чья супруга Елена Батурина ворочала огромным строительным бизнесом, приморского губернатора Сергея Дарькина, переписавшего на жену свои рыболовецкие активы, сына башкирского президента Урала Рахимова, ставшего номинальным хозяином «Башнефти».
В Татарстане крупнейшей промышленной корпорацией была компания «ТАИФ», которую связывали с сыновьями экс-президента республики Минтимера Шаймиева. На Кубани крупнейшим агрохолдингом является компания «Агрокомплекс», контролируемая родственниками губернатора Александра Ткачева. Последнего, кстати, вполне можно отнести к губернаторам прежнего поколения.
Если у губернатора не имелось своего бизнеса, то нередко у него в числе ближайших друзей были крупные региональные предприниматели.
Например, экс-глава крупнейшей на Дальнем Востоке строительной организации «Дальспецстрой» Юрий Хризман считался ближайшим другом и соседом прежнего хабаровского губернатора Виктора Ишаева. У «путинских губернаторов» последнего поколения все гораздо «чище»: президентская администрация за этим следит, к тому же они еще не успели обрасти деловыми связями. Это не значит, что у губернаторов нет бизнес-активов.
Экс-владелец компании «Русское море» подмосковный губернатор Андрей Воробьев, бывший топ-менеджер оборонно-промышленного холдинга «Ленинец» псковский губернатор Андрей Турчак, бывший собственник «Седьмого континента», тульский губернатор Владимир Груздев – все они очень богатые люди. Но их деловые интересы, как правило, лежат за пределами «подведомственных» регионов.
На крупные предприятия, работающие на территории региона, в особенности, если это предприятие принадлежит большой корпорации, губернаторы фактически могут влиять довольно мало. Одновременно с отменой губернаторских выборов было отменено «правило двух ключей»: губернаторы лишились права выдавать лицензии на разработку полезных ископаемых.
Правда, роль губернаторов немедленно повышается, если какое-то крупное предприятие на территории разоряется. Возникает угроза социального взрыва, и губернатор волей-неволей должен реагировать, хотя инструментов влияния на естественные экономические процессы у него порой немного. По опыту, важнейшая роль губернатора в этом случае заключается в том, что он участвует в поисках новых хозяев предприятия, которые могли бы его выкупить у старого собственника и спасти. Так, белгородский губернатор Евгений Савченко предоставлял разорившиеся предприятия АПК экс-чиновникам своего правительства и помогал их «поднимать» бюджетными кредитами. Челябинский губернатор Михаил Юревич активно участвовал в поиске покупателя для разоряющегося Златоустовского металлургического комбината, предлагая разные кандидатуры.
В итоге предприятие перешло от «Мечела» к Уралвагонзаводу.
До середины «нулевых» в распоряжении региональных властей еще иногда оставались предприятия, которые можно было приватизировать, и тогда вокруг этого разворачивались всевозможные детективные истории. Так, федеральные власти были крайне возмущены тем обстоятельством, что нефтяная промышленность Башкортостана угодила в руки семьи президента республики.
Сегодня губернаторам осталось приватизировать недвижимость – здания и некоторые земельные участки. Правда, и тут есть исключения: Юрий Лужков создал в Москве целую многоотраслевую экономику, принадлежащую городу и включающую себя банки, каменоломни и др. Сегодня это хозяйство постепенно приватизирует Сергей Собянин. Но в среднем по России самый крупный имущественный комплекс, которым может распоряжаться губернатор, – это местный аэропорт. И сегодня в каждом регионе есть своя история, как губернатор что-то делает с аэропортом. Так, бывшего самарского губернатора Владимира Артякова обвиняют в том, что он продал за бесценок аэропорт Виктору Вексельбергу.
Поиски инвестиций
Важнейшая часть экономической политики губернаторов – поиск инвесторов. В последние годы губернаторы включились в активное соревнование за их расположение. Практически все главы регионов считают своим долгом лично проводить презентации своих территорий для инвесторов как на Родине столице, так и за рубежом. Даже губернаторы, больше занимающиеся социальной, чем экономической политикой (например, Владимир Груздев в Тульской области), все равно считают обязанностью совершать зарубежные поездки для встреч с иностранными инвесторами и проведения презентаций.
Как заявил «Ко» генеральный директор Агентства стратегических инициатив Андрей Никитин, традиционно в лидерах по привлечению инвестиций находятся мегаполисы Москвы и Санкт-Петербург с областями, ресурсные регионы (Тюменская область, ХМАО, ЯНАО, Сахалинская область), а вот дальше идут Калужская, Липецкая, Нижегородская, Самарская, Свердловская, Тульская, Челябинская области, Татарстан – именно в них высокие результаты достигаются благодаря умелой инвестиционной политике.
Губернаторы сейчас не пытаются субсидировать местные предприятия из бюджета или использовать казенные средства в качестве инвестиций для создания новых предприятий. Подобная практика была распространена самое позднее до середины «нулевых» и себя дискредитировала: создаваемые за госсчет предприятия оказывались нежизнеспособными. Так, прежний губернатор ХМАО Александр Филипенко, стараясь диверсифицировать промышленность нефтяного округа, вложил миллиарды в предприятия лесной промышленности, которые в большинстве оказались банкротами. Бывший тульский губернатор Василий Стародубцев столь же неудачно пытался вкладывать деньги в строительство нефтеперерабатывающего и даже металлургического заводов.
Сейчас в инвестиционной деятельности регионов распространена другая практика: регион за свой счет создает проект предприятия, которое, по мнению администрации, нужно региону, а затем начинает искать инвестора, давшего бы деньги на реализацию задумки. Инвестор, таким образом, кроме общего «благословения» местной власти, еще и освобождается от расходов на подготовку проектной документации, а это тоже скрытая субсидия. Но практика эта проблематичная. Поиск инвестора может длиться долго, как это, например, случилось с спроектированным администрацией Михаила Меня комбинатом синтетического волокна в Ивановской области.
Впрочем, есть и другой повод для инвестиций из регионального бюджета – это вложения в инфраструктуру для инвестплощадок. Эксперты оценивают качество работы губернатора в инвестиционной сфере, в зависимости от его желания подготавливать инвестплощадки, то есть земельные участки, где могут быть построены предприятия и другие деловые объекты. «Подготовить» – это как минимум выделить земельный участок, предоставить о нем информацию и не особо тянуть с согласованиями. Но это лишь полдела. По-настоящему «хорошим губернатором» считается тот, кто будет за собственный счет строить подъездные пути и другие коммуникации к этим площадкам. В начале 2013 г. власти Тульской области заявили, что собираются вложить в транспортную и энергетическую инфраструктуру своих инвестплощадок 1,5 млрд руб. Мотивируя эти затраты, которые еще два года назад область себе не позволяла, глава областного правительства Юрий Андрианов сказал: «Сейчас ситуация такова, что идет глобальная конкуренция за привлечение прямых инвестиций, в том числе в России, особенно после вступления в ВТО. Еще три-пять лет назад инвестор сам выходил с предложением, а сейчас все переменилось – регионы борются за инвестора. Все создают благоприятные условия, чтобы привлечь инвестиции именно на свои территории».
Таким образом, инвесторы требуют больших затрат и к тому же льгот. Практически в каждом российском регионе существует свой местный закон о поддержке инвестдеятельности, предусматривающий набор поблажек для новых инвесторов. В качестве типичного можно привести соответствующий волгоградский закон, в котором предусматривается 11 видов мер поддержки инвесторов: налоговые льготы, госгарантии и субсидии. Важным шагом для привлечения инвесторов со стороны регионов является создание специальных организаций по работе с инвесторами – обычно их называют инвестиционными агентствами или корпорациями развития.
Кроме того, губернаторы могут влиять на скорость выдачи согласований и разрешительной документации для инвестпроектов. Хорошим методом ускорения считается создание возглавляемых губернаторами инвестиционных советов, которые и дают окончательное добро инвестиционным проектам. Эталоном можно считать нижегородского губернатора Валерия Шанцева, который установил строгий порядок рассмотрения инвестпроектов в течение не более 104 дней. Впрочем, за это пришлось платить ущемлением власти муниципалитетов.
Вертикализация продолжается
Федеральный центр урезает полномочия регионов, а регионы – муниципалитетов. Примером здесь опять же может служить Валерий Шанцев, просто лишивший муниципалитеты права выделять земельные участки под инвестпроекты. Решение, по мнению многих, не очень законное, но оно вроде бы повлияло на скорость согласования проектов.
Это лишь частный случай борьбы губернаторов с самостоятельностью местных властей. Важнейшим методом этой борьбы является введение системы сити-менеджеров: наряду с мэром (главой города, главой района), который избирается на прямых выборах или местным парламентом, вводится должность наемного главы администрации (ситименеджера). Сити-менеджер назначается комиссией, и состав ее смешанный: часть – от муниципального уровня власти, часть – от регионального. Сити-менеджер фактически концентрирует в своих руках всю административную власть, а мэру остаются представительские функции и иногда функции спикера местной Думы. Вот любопытный пример: этим летом в комиссию по выборам ситименеджера города Жигулевска вошли губернатор Самарской области Николай Меркушкин, вице-губернатор Дмитрий Овчинников и замглавы администрации губернатора Максим Козлов.
Нет закона, который бы обязывал муниципалитеты вводить сити-менеджмент, но по всей стране губернаторы давят на муниципалов, чтобы те меняли свои уставы, так что есть подозрение, что решение о массовом внедрении сити-менеджмента принято на уровне президентской администрации. И процесс идет дальше: недавно «Объединенный народный фронт» выдвинул идею вообще отменить выборы в крупных городах и муниципальных районах и подчинить власть в облцентрах губернаторам. К тому же в последние годы изменения в федеральном законодательстве отняли у районов право управлять школами и больницами.
Впрочем, муниципалитеты в любом случае чрезвычайно зависят от губернаторов в финансовом смысле. Взаимоотношения между муниципалами и регионом достаточно точно повторяют отношения регионов с федеральным центром. Как сказал новгородский губернатор Сергей Митин в прошлом году, бюджет области на 15–20% финансируется из федерального, бюджеты муниципалитетов финансируются примерно на 70% из облбюджета. Если же муниципалитет непокорен губернатору, тот его штрафует. Например, в Екатеринбурге на выборах мэра победил Евгений Ройзман, а Яков Силин, ставленник губернатора Свердловской области Евгения Куйвашева, проиграл. И вот в бюджете-2014 Екатеринбург лишается областного финансирования в размер 7 млрд руб. (при общем городском бюджете в 30 млрд руб.). Депутат гордумы Дмитрий Сергин прямо заявил: «Если бы мэром Екатеринбурга стал не Ройзман, а Силин, этого бы не произошло».
Деньги сверху
Важнейшим достоинством губернаторов является умение привлечь в регион федеральное финансирование. Это более важная задача, чем даже поиск инвесторов. «Губернатор 1990-х и губернатор «нулевых» – две разные должности. Первый – это хозяин, который должен договориться с элитами, бизнесом, мафией, врасти в край, участвовать в нем финансово и политически. Губернатор «нулевых» – это чиновник, распределяющий федеральные деньги и следящий за исполнением показателей», – считает хабаровский политолог, профессор Леонид Бляхер. Выбивание денег – дело непростое, оно требует не только лоббистских способностей, но и изрядной предприимчивости, а также чисто бюрократического умения – быстро и правдоподобно написать большой объем бумаг. У федеральных министерств есть множество программ, подключившись к которым, власти региона могут получить из российской казны инвестиции в свою территорию.
Обычно речь идет о строительстве каких-то полезных инфраструктурных объектов – от дорог до оперных театров. Но подключиться к программе не так просто: нужно сочинить огромное количество бумаг, надо подготовить готовые к финансированию проекты, требуется выделить земельные участки, а также собственные деньги для софинансирования этих проектов.
Виртуозами в деле «выбивания» денег считаются, скажем, власти Татарстана, где для «выколачивания» федерального финансирования в свое время была создана специальная группа из 12 депутатов Госдумы от РТ. Также репутацией аса в привлечении федеральных средств считается пензенский губернатор Василий Бочкарев. Но участвуют в этом соревновании все. Газеты полны «реляций с фронтов»: например, власти Иркутской области борются за подключение их региона к программе охраны Байкала, рассчитывая получить 5,7 млрд руб. на строительство канализационных насосных станций и очистных сооружений. Власти Архангельской области в мае рапортовали, что собираются в течение 2013 г. участвовать в 28 из 50 действующих федеральных целевых программ на общую сумму около 8 млрд руб. Сумма эта складывается из мелочей: скажем, 60 млн руб. предназначено на закупку оборудования для физкультурных комплексов, а 35 млн руб. – на повышение безопасности дорожного движения.
Между регионами идет конкуренция за федеральные денги, и в этой связи очень характерны слова губернатора ХМАО Натальи Комаровой, которая, сообщив на заседании окружного правительства, что региону в 2013 г. удалось привлечь свыше 6 млрд руб. из бюджета РФ, добавила: «Это важный и конкурентный источник финансирования, к здоровой борьбе за который с другими субъектами Федерации должны быть готовы все органы власти». Ну а чтобы выиграть в этой конкурентной борьбе, нужно, по словам Натальи Комаровой, не просто своевременно, а заранее выходить на участие во всех федеральных программах и конкурсах. Самое же выгодный способ получения федерального финансирования – объявить какое-то крупное праздничное мероприятие вроде тысячелетия города. На Олимпиаду в Сочи идет 23% получаемых городом госинвестиций. Неудивительно, что Красноярск тоже «выбил» себе Универсиаду.
Незавидная должность
Губернаторам не позавидуешь.
Их власть невелика: объемы налогов и полномочий целиком устанавливаются федеральным центром. Многочисленные федеральные учреждения и филиалы корпораций на их территории им неподконтрольны. По отношению к Москве губернатору все время приходится выступать униженным просителем. Силовики губернатору также неподотчетны, более того, они постоянно наносят удары если не по самому губернатору, то по его подчиненным. Как отмечает директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич, президентскими указами регионам предписано повышать заработную плату занятым в социальной сфере (хотя это полномочие регионов), «и в нарушение Бюджетного кодекса финансирование из федерального бюджета для реализации принятых наверху решений обеспечено только частично – около трети от необходимого объема, а остальное должны изыскивать сами регионы». В итоге сегодня 65–70% региональных бюджетов уходит на социальную политику, включая повышение зарплаты бюджетникам. У 60% субъектов Федерации – бюджетный дефицит. Суммарный долг регионов и муниципалитетов достиг в среднем по стране 25% их собственных доходов. Компенсировать дефицит собственной власти губернаторы стараются за счет самостоятельности муниципалов: осуществляемое из Москвы давление передается вниз. А ко всем прочим неприятностям назначенным губернаторам теперь зачастую придется еще осуществлять организацию собственных перевыборов.
Вы еще хотите быть губернатором?