14 сентября в 30 регионах России будут избираться губернаторы. Из них 19 идут на выборы досрочно; так поступили губернаторы Якутии, Санкт-Петербурга, Калмыкии, Башкортостана, Приморского края, Мурманской, Тюменской, Оренбургской, Вологодской, Нижегородской, Астраханской, Липецкой, Курской областей. Znak.com разбирался, по какой логике и как именно происходит процесс согласования досрочных выборов губернаторов в 2014 году.
Грузный мужчина сидит в холле гостиницы, рядом с ним – подтянутый мужчина средних лет.
- Примет, не примет, - шепчет мужчина. - Может, в регион?
- Может, не примет, - поддакивает второй.
- А если примет? – волнуется грузный мужчина. Раздается звонок. После короткого разговора грузный мужчина срывается с места, не забывая наорать на подтянутого.
Правительственная дача. Оба мужчины стоят навытяжку перед чиновником.
- Одного не могу понять, что вы в Москве торчите? У вас же выборы через неделю, - бросает тот небрежно.
Грузный мужчина - губернатор С…кой области – срывается с места: выборы согласовали.
Так показано общение глав регионов с чиновниками администрации в фильме «День выборов». Собеседники Znak.com, близкие к администрации президента, говорят, что положение дел десять лет спустя несильно изменилось.
Лоббистско-бюрократическая коммуникация
«Коммуникация по вопросу досрочных выборов происходит параллельно по линии неформального лоббизма и бюрократически-административной. Есть губернаторы, которые, конечно, могут зайти напрямую к главе администрации Сергею Иванову, есть те, кто знает его первого зама Вячеслава Володина еще по блоку «Отечество» - например курский губернатор Александр Михайлов. Таким согласовать досрочные выборы, конечно, проще. Но в целом общая схема выглядела примерно так: Кремль принял историческое решение отправить большую часть губернаторского корпуса на досрочные выборы в 2014 году. Далее кураторы в самой администрации, занимающиеся отдельными регионами, начали анализировать, какие именно субъекты для этого подойдут. Одновременно на досрочные выборы захотела пойти масса губернаторов, которые начали, с одной стороны, по линии своих вице-губернаторов по внутренней политике слать в администрацию аналитические записки о высоких рейтингах региональной власти, целесообразности проведения выборов именно в 2014 году. Параллельно губернаторы «засылали сватов» - тех же депутатов, сенаторов, представителей крупного бизнеса, у которых есть прочные неформальные связи в управлении внутренней политики. Далее администрация говорила всем, что надо подумать, держала в напряжении, а потом губернатора вызывают и говорят: все, выборы согласованы, торопитесь», - рассказывает один из источников, близких к администрации, добавляя, что эта забюрократизированная и управляемая вручную система кажется «абсурдной».
Второй собеседник Znak.сom, также близкий к администрации, подтверждает вид схемы в целом, добавляя, что она, конечно, в каждом случае индивидуальна. В целом же модель такова: губернаторы проявляют инициативу и запрашивают разрешение, потом администрация анализирует ситуацию со своей стороны (для этого используются не только ресурсы самой АП, но и, к примеру, сторонние политологи, специализирующиеся на данном регионе) и уже потом докладывает президенту, целесообразно ли отправить губернатора на досрочные выборы. Финальное решение остается за Владимиром Путиным
, более того, во многом его окончательная позиция зависит от его личного отношения к губернатору, добавляет собеседник.
Сценарий публичных встреч Путина с губернаторами по поводу досрочных выборов проходит практически одинаково. Достаточно сравнить несколько диалогов (по стенограммам на kremlin.ru).
«Липецкий губернатор Олег Королев: … Сейчас в области, уважаемый Владимир Владимирович, создалась такая обстановка, что мы хотим в 2014–2015 годах пойти на дополнительный рывок. Но надо как-то обеспечить преемственность. Если бы Вы позволили, с учетом того, что у меня заканчиваются полномочия в апреле 2015 года, я просил бы Вас, для продолжения динамичного развития области, о возможности досрочного прекращения полномочий, с тем чтобы пойти с моей программой развития области, выполняя все те указы, которые Вы поставили.
Путин: Результаты у вас хорошие, Вы человек опытный, много сделали для области. Я не возражаю, пожалуйста. Желаю успехов.
Королев: Спасибо, Владимир Владимирович. Думаю, что все цели, которые Вы поставили перед Россией и перед нашей областью, будут уверенно выполнены.
Путин: Хорошо».
«Путин – оренбургскому губернатору Юрию Бергу: У Вас административный вопрос еще есть, да?
Берг: Да. У нас год необычный для Оренбуржья – 270 лет Оренбургской губернии, 80 лет образования Оренбургской области и 60 лет – целине. Мы же знамениты целиной, фильм «Иван Бровкин на целине» снимался в Оренбургской области, в совхозе «Комсомольский», тогда. Мы будем это праздновать с первоцелинниками именно в этом совхозе «Комсомольский», сейчас наводим порядок, потому что несколько там все было запущено. Год знаковый. Я хотел бы заручиться поддержкой оренбуржцев, Вашей поддержкой и пойти на досрочные выборы, если, конечно, Вы это поддержите.
Путин: Пожалуйста, я не против. Сделано немало, еще больше нужно будет сделать. Давайте соответствующий документ, я его согласую и подпишу».
«Петербургский губернатор Геннадий Полтавченко: Есть желание поучаствовать лично в развитии стратегии, и я хотел бы, Владимир Владимирович, обратиться к Вам с просьбой поддержать меня в желании пойти на досрочные выборы в губернаторы Санкт-Петербурга в сентябре этого года – для того чтобы все-таки сделать то, что спланировано, и то, что, на мой взгляд, реально можно сделать для того, чтобы развивать город дальше.
Путин: Сколько Вы уже работаете – 2,5 года?
Полтавченко: Два с половиной года, в сентябре будет как раз три года.
Путин: Хорошо, я не против. Договорились.
Полтавченко: Спасибо большое за доверие. Я его оправдаю.
Путин: Главное, чтобы Вы оправдали доверие петербуржцев.
Полтавченко: Это я всегда помню. Буду стараться».
В некоторой неизвестности остались губернаторы, которые просили о досрочных выборах, но согласования на это не получили, к таковым собеседники Znak.com относят главу Пермского края Виктора Басаргина, свердловского губернатора Евгения Куйвашева, ульяновского губернатора Сергея Морозова.
«Теперь в этих регионах возникла сложная ситуация: региональные элиты думают, получил ли губернатор отказ в досрочных выборах, потому что власть решила не проводить тотальных “досрочек”, или же потому, что его будут менять на другого», - отмечает собеседник издания, близкий к АП.
Глава Международного института политической экспертизы Евгений Минченко сказал, что для того чтобы губернатору успешно лоббировать свои интересы на федеральном уровне, в том числе по поводу досрочных выборов, ему надо придерживаться пяти правил.
«Правило первое – выстраивай хорошие отношения с первым лицом. Личное впечатление Путина о тебе – это 80% успеха. Второе правило: создай себе уникальное позиционирование, не надо пытаться стать «вторым Артамоновым», надо занять уникальное место, чтобы отличаться в глазах президента от других. Третье правило: для создания позиционирования надо понимать специфику своей территории: губернатор Еврейской автономной области будет выглядеть странно, пытаясь позиционировать себя как гуру инвестиций. Два других правила направлены, скорее, на защиту от негатива: создай себе коалицию поддержки в рамках ближайшего окружения Путина (Политбюро 2.0) и дружи с элитами», - считает Минченко.
Тяжеловесы, старожилы, группа риска
«Схема, видимо, одна - поход к Володину. Некоторые в свое время слишком поторопились, когда вопрос полезности досрочных выборов еще не был решен. Их, соответственно, развернули. Механизмы решения никто не афиширует. Понятно, что во внимание принимаются срок истечения полномочий и данные актуальной социологии. Понятно, что есть общее и есть различия. Есть регионы, где имеет место раскол элит, главы регионов малопопулярны, а их деятельность в последнее время сопровождалась слухами о скором уходе. Там своего рода перезагрузка, а выборы - сигнал элитам, что надо консолидироваться или, как минимум, прекращать провожать главу региона. К таковым можно отнести, к примеру, Калмыкию, Башкирию, Оренбургскую, Липецкую, Мурманскую, Курскую области. Есть просто политические тяжеловесы, как Владимир Якушев (Тюменская область) и Полтавченко, которым так удобно. Есть губернаторы-старожилы, для которых этот срок явно последний, которым пока не могут найти адекватных сменщиков. Это, к примеру, Королев (Липецкая область), Валерий Шанцев (Нижегородская область), с оговорками – Александр Жилкин, астраханский губернатор», - рассуждает руководитель Политической экспертной группы Константин Калачев.
Деление губернаторов, идущих в этом году на досрочные выборы, на условные подгруппы «Тяжеловесы», «Старожилы», «Риск развития конфликта политических элит», имеет право на существование, согласен политолог Михаил Захаров.
«Есть регионы относительно благополучные в экономическом плане, но для действующих глав которых основные риски при переизбрании лежат в политической плоскости - условно в риске появления контргрупп в элитах, прежде всего на федеральном уровне. Это, в частности, Башкирия, Санкт-Петербург (недаром с согласованием кандидатуры Полтавченко тянули до последнего момента), отчасти Нижний Новгород. Остальные губернаторы, особенно бедных регионов – Курской области, Вологодской, Оренбургской, - скорее, опасаются резких изменений экономической конъюнктуры, что снизило бы их популярность и в глазах избирателя, и в глазах Кремля», - так оценивает общую кремлевскую логику Захаров.
Замдиректора близкого к Кремлю Института социально-экономических и политических исследований Александр Пожалов отмечает, что у большинства губернаторов, которые выбираются в 2014 году досрочно, срок полномочий и так истекал в 2015 году; это касается как губернаторов, идущих досрочно на переизбрание, так и серии отставок губернаторов с их заменой.
Так, губернаторский срок в 2015 году истекал у нынешних «отставников» Михаила Меня (Ивановская область), Михаила Юревича (Челябинская область), Василия Юрченко (Новосибирская область), Льва Кузнецова (Красноярский край). Из числа губернаторов, которые решили идти досрочно на собственное переизбрание, в 2015 году истекал срок полномочий у Егора Борисова (Якутия), Алексея Орлова (Калмыкия), Олега Королева (Липецкая область), Александра Михайлова (Курская область), Владимира Якушева (Тюменская область), Юрия Берга (Оренбургская область), Рустэма Хамитова (Башкортостан), Валерия Шанцева (Нижегородская область). У Александра Жилкина (Астраханская область) срок истекал в декабре 2014 года, однако переизбрание в сентябре 2014 года все-таки носит досрочный характер.
«Если у губернатора полномочия истекают в 2015 году и он на хорошем счету у власти, федеральная власть явно готова пойти навстречу губернатору, который хочет избраться сейчас в ситуации роста рейтингов власти в связи с Крымом и Олимпиадой. Есть ряд регионов, где при плановом сроке переизбрания губернаторов ряд политических сил могли бы использовать кампанию для раскрутки собственных кандидатов-одномандатников перед выборами в Госдуму 2016 года. Главный фактор согласования или несогласования досрочных выборов губернаторам – это ситуация с внутриэлитными конфликтами в регионах. В ряде регионов, к примеру, внутриэлитные конфликты достигли серьезной стадии, оппоненты начали обвинять друг друга в коррупции, и все это грозило вылиться вовне. В этой ситуации в регионах поменяли главу - как, например, в Челябинской, Волгоградской, Новосибирской областях. А есть, к примеру, Калмыкия и Башкирия, где руководители, назначенные несколько лет назад, преодолели внутренние конфликты, завоевали поддержку населения. Им федеральный центр согласовывает досрочные выборы – это фиксация доверия власти по отношению к ним. Что касается несогласования выборов, то, к примеру, есть ряд регионов, где существует серьезный внутриэлитный конфликт, пока не достигший критической стадии. Там его помогают разрешать федеральная власть и полпредства, но досрочные выборы в этой ситуации федеральная власть не согласовывает. Так, например, обстоят дела в Свердловской области или Пермском крае. Также власть старается не допустить, чтобы выборы одновременно проходили в соседних регионах, конкурирующих между собой, – например во всех трех субъектах так называемой «тюменской матрешки» (Тюменская область, ХМАО, ЯНАО) или же в Башкирии и Татарстане. В Санкт-Петербурге досрочные выборы согласованы, в Ленинградской области нет. В прошлом году, когда губернаторские выборы проходили одновременно в Москве и в Московской области, был серьезный фактор соревновательности: кто наберет больший процент и какими методами. Кроме того, можно обратить внимание, что выборы более или менее равномерно распределены по федеральным округам, чтобы избежать перезагрузки», - отмечает Пожалов.
В прошлые годы досрочные выборы губернаторов носили экспериментальный характер, в этом же Кремль дал добро на переизбрание, в том числе тем губернаторам, возможность досрочных выборов которых публично обсуждали еще в 2013 году, но тогда на выборы так и не пустили, – в частности, главам Башкортостана и Калмыкии, отмечает руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики Александр Кынев.
«Есть известный доклад ИСЭПИ, в котором говорилось, что максимум губернаторского корпуса надо переизбрать до 2015, чтобы к выборам в Госдуму в 2016 иметь консолидированный и стабильный корпус губернаторов, но я думаю, что дело не в этом. Ведь в 2013 никого, кроме Собянина, на досрочные выборы не пустили. На мой взгляд, ключевой фактор – это желание власти максимально воспользоваться декларируемыми рейтингами после крымской истории в сочетании с тревожными прогнозами по поводу развития социально-экономической ситуации в стране. Поэтому на досрочные перевыборы идет ряд очень слабых руководителей регионов, например глава Мурманской области Марина Ковтун, глава Калмыкии Алексей Орлов, курский губернатор Александр Михайлов, да и Георгий Полтавченко. Наличие в списке этих регионов показывает, что сейчас во власти пытаются оставить тех, у кого дела, мягко говоря, плохи и кто в плановый срок не смог бы переизбраться без скандалов. Часть слабых губернаторов убрали еще до крымской истории – например глав Курганской и Орловской областей. С момента начала эпопеи с Крымом замен было мало, разве что в Волгоградской области, Красноярском крае, и – в самом начале этого периода - в Новосибирской области. Таким образом, мы можем разделить нынешних «досрочников» на три группы: слабые губернаторы, которые переизбираются на фоне Крыма, губернаторы-новички, сменившие слабых губернаторов до Крыма, и сильные губернаторы, у которых серьезных проблем возникнуть не должно: это Шанцев, Якушев, пожалуй, Берг, Ковалев», - отмечает Кынев.
«Беспрецедентная лояльность федеральной власти по отношению к просьбам губернаторов о досрочных выборах (в 2012 и 2013 годах согласие давалось только по одному региону – соответственно Рязанской области и Москве) стала свидетельством принципиальной готовности включить глав регионов в число бенефициариев от роста федеральных рейтингов. При этом не приходится говорить о едином критерии, использовавшемся при вынесении итоговых решений. В число «досрочников» попали как главы регионов, полномочия которых истекали в 2015 году, так и относительно недавние «назначенцы» (Марина Ковтун, Олег Кувшинников, Николай Меркушкин, Георгий Полтавченко, Рустэм Хамитов). Уровень популярности допущенных на выборы глав регионов также серьезно разнится между собой. Сам отказ от выработки общих критериев позволил продемонстрировать, что, несмотря на «политическую амнистию губернаторов», окончательное решение остается за федеральной властью и во многом зависит от эмоционально-психологических моментов взаимодействия глав субъектов с федеральными чиновниками», - резюмирует глава фонда «Петербургская политика» Михаил Виноградов.