В интервью “Ъ” министр экономики Максим Орешкин рассказал о приоритетах министерства на ближайшие месяцы. Главная задача — план структурных и институциональных реформ в экономике, которые должны повысить темпы экономического роста, сократить долю теневой экономики, снизить налоги для легального бизнеса и представить бизнесу и гражданам то, что, по мнению министерства, является главным препятствием для инвестиций,— определенность экономических перспектив.
— Как вам министерский пост, как ощущения?
— Нагрузка больше, ответственности больше. В сравнении с Министерством финансов Министерство экономики — другое. Круг задач более широкий, взгляд на происходящие в экономике процессы более разносторонний. Это, пожалуй, главные отличия.
— В момент вашего назначения ситуация была достаточно острой. Вы какие-то, возможно неформальные, гарантии получили?
— Я не думаю, что речь может идти о каких-либо гарантиях. Если ведешь себя честно по отношению к обществу и коллегам, то и гарантии никакие не нужны. С точки зрения перспектив гарантий будущего трудоустройства нет ни у одного члена правительства — уверен, что все зависит только от эффективности работы, поэтому именно на ней и буду концентрироваться.
— В России с приходом нового министра очень часто меняется и как минимум половина управленческой команды. В мире нередка обратная ситуация — есть заместители министра, работающие десятилетиями при разных министрах. Как будет в Минэкономики при вас?
— У нас все будет так, чтобы соответствовать задачам, которые перед нами поставлены. Понятно, что коллектив Минэкономики очень профессионален — резких изменений он не требует. Будет определенная перезагрузка и настройка, этого не избежать. Но серьезных, кардинальных изменений не планируется. При этом важно понимать, что демонстрировать результат по ряду задач придется в очень сжатые сроки. Одна из таких ключевых задач — подготовка плана действий правительства по повышению темпов экономического роста.
— О чем идет речь — о внутриминистерском плане Минэкономики, о будущей президентской программе, готовящейся на площадке Центра стратегических разработок (ЦСР), о правительственной концепции социально-экономического развития до 2035 года?
— Задача, стоящая перед Минэкономики, прикладная — разработать детальный план конкретных действий правительства, направленный на достижение более высоких темпов экономического роста. Работая над ней, мы взаимодействуем и с ЦСР, и с другими аналитическими группами и бизнес-объединениями: РСПП, ТПП, «Деловой Россией», «Опорой России» и другими. Чем больше групп, которые размышляют над задачей роста, тем выше вероятность не упустить что-то действительно важное. При этом спектр вопросов, над которыми работает, например, тот же ЦСР, гораздо шире нашего круга задач. В частности, институциональные реформы, в том числе по судебной системе и другим серьезным вопросам, которых мы в своей работе не касаемся.
Мы концентрируемся на структурных ограничениях экономического роста и мерах, которые такие ограничения снимают. Как мне кажется, традиционный подход «давайте по каждому блоку пропишем, что бы сделать такого хорошего» сегодня не годится. Очевидно, что список конкретных действий должен быть взаимоувязан — нужно сразу оценивать влияние отдельных мер и на макроэкономическую динамику, и на ограничения, которые есть в части бюджета, платежного баланса, рынка труда и т. д. Поэтому мы сейчас прописываем своего рода матрицу, где по горизонтали — ограничения, а по вертикали — конкретные действия, направленные на их преодоление. В ячейках, соответственно, дается оценка, как эти действия влияют на те или иные ограничения.
У нас уже есть первая версия плана. Сейчас идет его доработка: делаются расчеты влияния всех элементов матрицы на ключевые показатели и экономические балансы, одновременно идет детализация и уточнение вертикали, что-то добавляется, что-то исключается. Можно сказать, работаем по принципам agile.
— Нельзя сказать, чтобы это была новая задача в Минэкономики: подготовка мер по росту ВВП — кажется, этим занимались последние 25 лет? К тому же обычно функции министерства смотрятся шире, чем подготовка плана.
— Понятно, что по всем направлениям, по которым работает министерство, должно быть движение вперед. Здесь и вопросы улучшения делового климата, совершенствование контрольно-надзорной деятельности, работа системы МФЦ, поддержка малого и среднего бизнеса, внешнеэкономический блок и многие другие вопросы.
Просто для первой половины 2017 года ключевой проект — подготовка плана ускорения роста. Эту задачу можно назвать новой, можно — старой, главное, чтобы она была сделана. Это проект, в который тем или иным образом вовлечены все сотрудники.
— С чего начали работу?
— Сначала необходимо четко сформулировать, какие существуют ограничения для роста. Посмотрите — декабрьская таблица из опроса компаний, ответы менеджмента о ключевых проблемах роста. Мы сравнили изменение показателей к январю 2014 года: периоду, когда цены на нефть еще были высокие, рубль крепкий, а ставка Банка России низкая. В этой таблице много интересных историй.
Вот, например, мы много слышим о недостатке спроса в экономике, и 53% компаний об этом говорят. Но в январе 2014 года о том же говорил 51% — то есть для бизнеса это постоянная ситуация, ничего не изменилось. Бизнесу всегда хочется, чтобы было больше спроса. В сущности, это даже не вопрос спроса, а вопрос конкуренции, вопрос возможности иметь большую долю на рынке.
Вторая история — проблема высоких процентных ставок. 31% компаний говорит об этом как о проблеме, в январе 2014 года о том же говорили 27% компаний — действительно, проблема усугубилась. Но вот следующий пункт — проблема недостатка финансовых средств, тут изменений с 2014 года практически нет. Понятно, почему такая комбинация — да, кредит стал несколько менее доступным, но это компенсировалось возросшей прибыльностью бизнеса, и кредитные средства заместились собственными.
А вот самая, по моему мнению, важная строка таблицы — радикальный рост такого показателя, как экономическая неопределенность. Сравнение двух опросов говорит, что это, по сути, единственный фактор, значение которого кардинально выросло с января 2014 года — на 22 пункта, с 33% до 55%.
Бизнес совершенно справедливо говорит, что экономическая неопределенность — одна из главных причин, по которой компании откладывают инвестиции, решают повременить с расширением объемов производства, с движением вперед. Поэтому главный акцент для экономических властей в краткосрочной перспективе — это возвращение определенности в ожидания экономических агентов.
— Вы полагаете, бизнесу нужна именно экономическая определенность, а не какая-то другая?
— Определенность касается всех вопросов. Это не только динамика экономических показателей, но и, например, стабильность налоговой системы. И население, и бизнес должны понимать, в каких условиях они будут жить не только завтра, но и через год, пять, десять лет. Чем больше будет понимания будущего, тем более смелым станет бизнес в принятии решений об инвестициях, создании новых производств, о движении вперед. И тем меньше ошибок будет делать этот бизнес — появится возможность четче выстроить бизнес-план и определить именно те точки роста в отраслях и на рынках, где компании смогут расти и зарабатывать.
— Если говорить об этом, то главная определенность — стабилизация макроусловий, курса и инфляции — уже более или менее есть...
— Действительно, два последних года можно назвать периодом успешной адаптации к изменившейся внешней ситуации, к новому состоянию сырьевых рынков, к новой геополитике, санкциям. Финансово-экономический блок правительства и ЦБ совместно с этой задачей в значительной мере справились. Посмотрите на последние полгода. Очевидна и стабильность валютного курса, и стабилизация инфляции на низких уровнях. Экономика вернулась к росту, растет промышленное производство.
Фактическая стабильность экономической динамики и финансовых рынков есть. Но стабилизации ожиданий пока нет. И с этой точки зрения важно довести ту работу, которую, например, делает ЦБ, до конца. Инфляционное таргетирование — это уже реализованная структурная реформа, одна из важнейших за последние годы. Ведь инфляционное таргетирование — это не просто снижение инфляции или ее волатильности, а стабилизация долгосрочных инфляционных ожиданий. Важно, чтобы в 2017 году пришло осознание — инфляция и в этом году, и в среднесрочной перспективе действительно будет колебаться около показателя в 4%, что на это можно и нужно рассчитывать.
— Инфляция — это в основном вопрос Банка России?
— Это не только вопрос ЦБ, правительство много сделало для того, чтобы поддержать тренд на снижение инфляции. Это и ответственная бюджетная политика, и умеренная индексация тарифов естественных монополий. Проактивная политика в сельском хозяйстве тоже один из ключевых факторов стабилизации инфляции — в потребительской корзине 30% составляют именно продукты питания, увеличение их внутреннего производства позволило замедлить рост цен, снизить их чувствительность к колебаниям обменного курса.
Предсказуемость инфляции не единственный вопрос. Важна стабильная и предсказуемая бюджетная политика. Бюджет бизнесу важен не сам по себе, а с точки зрения стабильности налогового законодательства. Неустойчивый дефицит сейчас — это всегда риск повышения налогов в будущем.
С этой точки зрения у нас достигнут большой прогресс — принятый трехлетний бюджет демонстрирует, что государственные финансы при консервативном сценарии на ближайшие три года с нефтью в $40 за баррель будут устойчивы без повышения налоговой нагрузки. Главная задача экономической политики — не пытаться угадать, как сложится нефтяная конъюнктура, а иметь понятный набор действий в случае любых, даже не самых простых внешних условий. При текущих $54 к сценарию $40 за баррель бюджет готов.
Важно и дальше закреплять позитивные ожидания бизнеса. Необходима взаимоувязанная конструкция бюджетной, денежно-кредитной и валютной политики, обеспечивающая снижение зависимости экономики от колебаний нефтяных цен. При этом бюджетная конструкция должна базироваться на новой, устойчивой в долгосрочной перспективе налоговой системе, способствующей обелению экономики, росту инвестиций и объемов экспорта, активному применению новых технологий.
— Стабильность налоговой нагрузки в нынешней ситуации — это достижимая цель?
— Мое мнение, что налоговая нагрузка на компании, работающие полностью официально, должна снижаться. Ведь когда говорят, что у нас налоговая нагрузка на бизнес невысока, сравнивая поступления с размером ВВП, забывают, что с учетом значительного теневого сектора нагрузка на бизнес неравномерна и в легальном секторе высока. Особенно это касается налогов на фонд оплаты труда, уплачиваемых предприятиями: ни в одной конкурирующей с нами экономике таких платежей нет.
— Кажется, стабильность есть, просто качество стабильности не всех устраивает?
— В стабильную инфляцию, курс и динамику других показателей верят еще далеко не все. Если спросить, есть ли вероятность двузначной инфляции, все вам ответят: конечно, да. Каждая вторая статья на экономическую тематику сейчас предрекает или углубление кризиса, или обвал рубля. Ожидания и у бизнеса, и у населения зачастую адаптивны, то есть базируются на опыте последних лет.
А реальность-то уже другая — все ключевые индикаторы стабилизировались, причем благодаря проведенным реформам под этой стабильностью заложен прочный фундамент. И самый смекалистый бизнес это уже начинает понимать: индексы деловой активности за последние несколько месяцев выросли до многолетних максимумов — превысили не только предкризисный уровень, но и уровни 2011–2012 годов.
Ожидаю довольно неплохие результаты от 2017 года. Экономика уже растет, в четвертом квартале увеличились и ВВП, и промышленное производство, а во втором полугодии 2017 года ВВП будет расти на 2% год к году и, возможно, даже больше.
Однако задачу экономической политики я вижу в первую очередь в повышении потенциальных, устойчивых в долгосрочной перспективе темпов экономического роста. После оживления и ускорения следующего года мы быстро упремся в структурные ограничения, которые есть у нашей экономики. Министерство экономического развития должно сформулировать те изменения, которые помогут преодолевать эти структурные ограничения.
— Обычно в вопросе долгосрочных прогнозов ориентируются на Минэкономики.
— Вся история с прогнозом Минэкономики должна меняться. Он из чисто технического документа, демонстрирующего сценарий с цифрами, должен стать инструментом коммуникации правительства с деловым сообществом и населением. Прогноз должен объяснять, сколько те или иные меры будут прибавлять к экономическому росту и в какие периоды, на какие еще показатели это будет влиять. Все это обязательно надо объяснять, чтобы бизнес понимал, почему правительство считает, что экономика будет развиваться именно таким, а не иным образом. Прогноз сам по себе — это инструмент управления ожиданиями. И бизнес, и население должны из него узнавать, что правительство, министерства, ЦБ будут делать при разных внешних сценариях, в том числе негативных. Только имея понимание происходящих процессов и доверие к экономическим властям, можно уверенно планировать инвестиции. В противном случае бизнес будет вместо своей основной работы пытаться угадать валютный курс, инфляцию и когда случится следующий кризис.
— Есть два вида уверенности — уверенность в том, что ничего особенного с тобой не произойдет, и уверенность в том, что правительство решило тебя и твой бизнес потащить в светлое будущее и сопротивляться бесполезно. Вы какую уверенность в реальности предполагаете — надо не мешать или надо тащить?
— Государство не существует отдельно от бизнеса и от людей. Государство должно стараться создавать максимально комфортные условия для развития предпринимательства, предлагать те изменения, которые позволят бизнесу становиться эффективнее. Все должны быть вместе, доверять друг другу и вместе двигаться вперед.
— То есть это политика поддержки растущих секторов?
— Расти могут в том числе и те, кто сейчас падает. Ориентация только на одну отрасль или их группу — это неверно. Компании и традиционной, и новой экономики должны одинаково понимать, что ситуация прогнозируема, что власть работает на то, чтобы они были конкурентоспособны и на локальном, и на глобальном рынках. Мы ориентируемся на всех, кто готов инвестировать в России.
— В проекте антикризисного плана на 2017 год, который вами подписан, впервые обозначена разработка Минэкономики программ поддержки отраслей, переживающих сейчас структурный спад. Для чего это нужно?
— Экономика России последних лет, если на нее смотреть внимательно,— это улица с двусторонним движением. Так, торгуемые отрасли, успешно конкурирующие с импортом или работающие на экспорт, демонстрировали рост. С другой стороны, неторгуемые отрасли были перегреты высокими ценами на нефть, выпуск в них снизился и сейчас стабилизировался на новом структурном уровне ниже прежних показателей.
Есть отрасли, производящие товары длительного пользования, в первую очередь автопром, столкнувшиеся с серьезным структурным падением спроса и у которых при этом существуют не полностью загруженные производственные мощности. Да, в следующем году мы увидим существенный рост продаж автомобилей, однако мы прекрасно понимаем, что объем продаж на уровне, который мы видели три-четыре года назад, в ближайшие годы недостижим.
На первом этапе политика поддержки этих отраслей заключалась в смягчении удара, который они пережили,— это была краткосрочная поддержка внутреннего спроса. Второй этап — структурный ответ на имеющиеся проблемы. В автопроме, например, мы будем поддерживать переориентацию отрасли на внешний спрос. Будем работать над изменением регулирования и новыми мерами как в этой, так и в смежных отраслях. Экспорт — это не только производство, но и логистика, сертификация и многие другие вопросы. Мы пытаемся увязать все элементы в новую систему.
— Министерства раньше ревностно относились к своим отраслевым стратегиям, считая это своим внутренним делом.
— Профильные министерства хорошо понимают ситуацию в конкретных отраслях, мы же смотрим на всю картину, на экономику в целом — понимаем взаимосвязи разных отраслей, особенности всей налоговой системы, регулирования и так далее. Поэтому отрасли лишь выиграют, получив синергетический эффект от нашего взаимодействия.
— То есть вы рассматриваете себя в том числе как консалтинговое министерство для других министерств?
— Традиционно Министерство экономики — это штаб изменений. Эта та роль, которая всегда была у него, и я считаю, что ее нужно только усиливать. При этом наша роль не в том, чтобы просто собирать точки зрения ведомств и пытаться выступать арбитром во внутренних спорах. Мы должны быть источником новых идей, становиться лидером в подготовке программ изменений.
— Исходя из того что вы пришли в Минэкономики из Минфина, многие уверены, что штаб теперь в Минфине. В какой мере вы готовы спорить с подходами к реформам вашего бывшего руководителя Антона Силуанова? До последнего времени противостояние Минфина, ЦБ и Минэкономики было главным сюжетом в экономических дискуссиях.
— Спор ради спора — пустое занятие. Бессмысленно просто говорить, что кто-то что-то делает неправильно. Главное — понимать логику, аргументы и мотивы людей, почему они предлагают те или иные решения, и обсуждать с ними ситуацию на уровне смысла, а не формы. Спорить будем по многим вопросам, но всегда будем стараться приходить к консенсусу и общему пониманию. Нацеленность на повышение экономического роста есть абсолютно у всех — и в ЦБ, и в Минфине, и в Минэкономики.
— Вернемся к подготовке плана по экономическому росту. Что конкретно будет в вертикальных столбцах матрицы, описывающих ограничения?
— Первая проблема — это ограничения в сфере человеческого капитала, количественные и качественные. Связанная, но требующая выделения в отдельную категорию — это проблема бедности. Далее третья группа — это ограничения, связанные с инвестиционной активностью, также в части как их объема, так и качества. Отдельно в четвертую группу выделяем тему инноваций. Пятая группа — ограничения для международной кооперации и экспорта. Шестая — высокий уровень трансакционных издержек в экономике, асимметрия информации. Седьмая — проблема высокой доли теневой экономики в стране. Последняя, кстати, одна из самых важных тем.
— Этот список вы начали с человеческого капитала и бедности...
— Понятны демографические ограничения, в рамках которых мы находимся: базовый прогноз Росстата предполагает сокращение населения в трудоспособном возрасте примерно на 900 тыс. человек каждый год до 2020 года. С точки зрения достижения среднемировых темпов экономического роста мы в непростой ситуации: уровень развития по ВВП на душу населения у нас выше, чем в среднем в мире, а по динамике экономически активного населения кардинальное отличие — мир продолжается расти, а у нас по прогнозу — быстрое снижение. Оба фактора говорят, что при прочих равных мы должны расти медленнее, чем мир.
Поэтому преодоление демографических ограничений — одна из ключевых задач. Нам необходим комплекс решений, направленных на увеличение численности экономически активного населения, снижение структурной безработицы, а также повышение производительности. Задача властей создать условия для максимально возможной реализации потенциала каждого человека, живущего в нашей стране.
Бедность является серьезным ограничением. Это не только социальная проблема, но в том числе и серьезная угроза для экономического роста, учитывая, что значительная доля малообеспеченных сегодня у нас — это семьи с детьми.
— В последние годы в академической среде в качестве главной проблемы роста считается не бедность, а неравенство?
— Проблема бедности в российской экономике гораздо важнее на данном этапе, чем проблема неравенства, которая довлеет над экономическим ростом развитых стран. Понятно, что стратегически надо стремиться и к снижению неравенства.
— Низкую активность инвестиций многие называют причиной проблем с экономическим ростом...
— Очевидно, объема инвестиций в России сейчас недостаточно, чтобы показывать более высокие темпы роста, однако инвестиции, особенно качественные, невозможно увеличить мановением волшебной палочки. Когда предприниматель принимает решение инвестировать или нет, он всегда сравнивает потенциальную выгоду и риск. Задача — двигаться по направлению увеличения выгод, снижения издержек и одновременно рисков. Сейчас ключевой риск, о котором мы говорили,— экономическая неопределенность. Но есть, бесспорно, и другие. Необходима кропотливая работа по уменьшению разного рода издержек для бизнеса, тарифов естественных монополий и так далее. Очень серьезный блок проблем связан с конкуренцией, барьерами входа на те или иные рынки, в том числе создаваемые самим государством.
В теме инноваций два блока: использование уже существующих технологий и создание новых. Инвестиции, основанные на современных технологиях, не просто увеличивают объем доступного капитала, но и позволяют совершать скачки вверх по производительности. Новые технологии во всем мире позволяют добиться большей эффективности уже имеющегося капитала — и мы должны идти активнее по этому пути. Это особенно важно в условиях наших демографических ограничений: так как мы не можем экстенсивно увеличивать занятость, то наш выход — это создание новых высокотехнологичных производств с невысокой занятостью, применение новаций, сокращающих занятость на промежуточных этапах, и так далее.
Далее. Экспорт. Для устойчивого роста в современном мире нужно иметь более открытую экономику, активнее торговать. Экспорт — это не только вопрос производства и его конкурентоспособности, но и вопросы логистики, получения доступа на внешние рынки, зон свободной торговли, торговых объединений, встраивания в цепочки производств.
— Следующее ограничение, которое вы назвали, высокие трансакционные издержки в России и асимметрия информации. О чем именно речь?
— Здесь две ключевые истории. Горизонтальная и вертикальная: взаимоотношения по линии производитель-потребитель и государство—бизнес и население. Первое: у нас путь от производителя до конечного потребителя очень длинный. Много посредников, много так называемой информационной асимметрии. Например, потребитель часто просто не знает о том, что на рынке тот или иной товар или услуга доступны, у него нет информации о ее качестве. Второе: взаимоотношение государства и бизнеса. Здесь получение информации о том, что доступно для развития бизнеса, само получение государственных услуг должны отнимать минимум времени и денег, а необходимые промежуточные взаимоотношения между госорганами должны происходить, минуя конечного получателя услуги.
На помощь должны прийти те нововведения, которые уже реализованы в мире,— это вопросы создания цифровых экосистем, в том числе в области электронной торговли, резко снижающие издержки и роль посредников.
— И еще это в теории должно позволить снизить уровни монополизации экономики?
— Бесспорно.
— Последним блоком вы назвали теневую экономику.
— Мне кажется, что сейчас российское государство с точки зрения уровня технологического развития подошло к моменту, когда можно сделать серьезный шаг вперед к росту доли белой экономики и снижению доли теневого сектора.
Теневой сектор — это часть общей экономики, из-за которой возникает много искажений. Например, если на одном и том же рынке есть белая компания и та, которая работает в тени, то происходит искажение конкурентных условий. Конкуренцию выигрывает не та, которая более эффективна, имеет лучше управленческие процессы или наименьшие издержки, а та, которая больше недоплатит налогов и снизит социальные гарантии своим работникам. В итоге и капитал, и труд связываются в бизнес-процессах с более низкой экономической отдачей, что в конечном счете отрицательно влияет на темпы экономического роста.
— Кажется, в России на рынках обыкновенно или все компании белые, или все черные, промежуточные ситуации редки?
— Нет, почему. Это довольно типичная проблемная ситуация. Сейчас экономика плавно движется в сторону обеления — этот процесс надо стимулировать, так как он напрямую ведет к ускорению экономического роста.
— Это горизонталь матрицы. Что в вертикальных строках кроме налогов?
— Новая налоговая система — это только пример того, что в матрице по вертикали. Там есть еще все, что связано с цифровой экономикой, институтами развития, и другие важные элементы. Придет время, расскажу...
— И когда придет это время?
— Сроки известны. Есть поручение президента — к маю подготовить конкретный набор мер. Май — это довольно скоро.